Le carte dell'Europa
riscritte dalla crisi

Uno dei dirompenti effetti della crisi economico-finanziaria in corso è quello di aver indotto una tanto significativa, quanto non pienamente percepita, trasformazione degli assetti di governo dell’Unione europea.

La crisi ha infatti fatto emergere infatti tutte le insufficienze e le debolezze dei sistemi di coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri e, soprattutto, i limiti della permanenza di un assetto di governance economica europea che vede la politica monetaria collocata in via esclusiva al livello dell’Unione a fronte di politiche economiche che sono, al contrario, oggetto di un travagliato coordinamento. L’onda lunga di questa asimmetria ha contribuito ad originare - per alcuni Stati più che per altri - situazioni di forte criticità finanziaria, ragione per la quale si è fatto ricorso al potenziamento di strategie e strumenti, alcuni dei quali del tutto inediti.

Tra i più significativi interventi adottati di recente si ricordano:

1) il Six Pack: cinque regolamenti e una direttiva Ue, che introducono alcune modifiche alla disciplina relativa al Patto di stabilità, che si traducono in un potenziamento delle procedure di sorveglianza sui bilanci dei paesi dell’eurozona, delle procedure di deficit eccessivo, delle misure correttive degli eccessivi squilibri macroeconomici, del coordinamento delle politiche economiche;

2) il Patto “Euro plus”: adottato dai capi di Stato e di governo dell’Eurozona l’11 marzo 2011, che istituisce un maggiore coordinamento delle politiche economiche per la concorrenza e la convergenza;

3) il Semestre europeo: ciclo semestrale che consente agli organi dell’Unione di coordinare le politiche strutturali e gli obiettivi di finanza pubblica degli Stati membri;

4) i Fondi salva stati: EFSF (European Financial Stability Facility), ente intergovernativo garantito dagli stati dell’Eurozona e l’EFSM (European Financial Stabilisation Mechanism), basato sulla garanzia del bilancio dell’Unione. Entrambi sono in procinto di essere sostituti dall’ESM (European Stability Mechanism), istituito con un trattato firmato l’11 luglio 2011 dai Ministri delle Finanze dei 17 paesi dell’Eurozona che, stando ai più recenti accordi presi nella sede dell’Eurogruppo, non dovrebbe avere alcun impatto sull’indebitamento netto degli Stati;

5) il Fiscal compact, ovvero il Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell’Unione economica e monetaria: accordo intergovernativo tra i Paesi dell’Eurozona (firmato il 2 marzo 2012 da 25 Stati membri e in vigore dal 1° gennaio 2013), con il quale si mira a realizzare una maggiore integrazione delle politiche di bilancio tra i paesi della zona euro che lo ratificheranno;

6) gli Eurobonds: ipotizzata emissione di obbligazioni sovrane emesse da un’apposita agenzia dell’Unione europea e la cui solvibilità dovrebbe essere garantita da tutti gli Stati membri dell’Unione europea;

7) la Long term refinancing operation (LTRO) e la Main refinancing operation (MRO), ovvero operazioni di rifinanziamento, di lungo e breve periodo, che possono essere attuate dalla Banca centrale europea, intervenendo sul mercato interbancario con prestiti agli istituti di credito.

Si tratta nel complesso di misure di notevole portata, che danno luogo a molteplici riflessioni e commenti. Basti pensare anche solo ai cambiamenti introdotti con la procedura del Semestre europeo in connessione con il Fiscal compact.

La procedura del Semestre inizia con la presentazione da parte della Commissione di un rapporto annuale sulla crescita, sulla base del quale vengono formulate le linee guida relative a politiche di stabilità e a politiche di crescita valide trasversalmente per tutti i paesi dell’Ue e dell’Eurozona. In maniera del tutto inedita vengono introdotte scadenze temporali, contestuali per tutti gli Stati membri, per la presentazione dei piani di stabilità e dei piani di riforma nazionali. In tal modo, la Commissione e il Consiglio Ue sono messi nelle condizioni di comparare le misure adottate dagli Stati membri e, quindi, di intervenire attraverso raccomandazioni mirate. Viene così favorita l’integrazione tra le politiche nazionali non solo in vista di obiettivi di stabilità finanziaria, ma anche di programmi inerenti riforme strutturali e obiettivi di crescita. Ne è un esempio la Raccomandazione del Consiglio Ecofin dell'estate scorsa, indirizzata il 12 luglio 2011 al governo italiano, nella quale si chiede l'adozione di una serie di misure: il consolidamento fiscale, la riforma del mercato del lavoro con espresso riferimento alla disparità di garanzie tra lavoratori a tempo indeterminato e quelli assunti con contratti atipici, le liberalizzazioni dei servizi pubblici e delle professioni, l’abbattimento dei controlli e dei costi amministrativi per agevolare l’attività d’impresa.

Con l’aggravarsi degli squilibri finanziari verificatosi durante l’estate e nei mesi successivi, la procedura del Semestre europeo è stata integrata dalle norme del “Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell’Unione economica e monetaria” che introducono un’ulteriore stretta di rigore finanziario per gli Stati.

La decisione sulla necessità di varare un “pacchetto” per la convergenza delle politiche fiscali e di bilancio è stata presa nel Consiglio europeo del 9-10 dicembre 2011. Il “compact” è quindi il risultato di accordi raggiunti nell’ambito dell’organo di indirizzo dell’Ue, che sempre più si sta rivelando la sede di negoziazioni che prescindono dalle procedure preposte a garantire la partecipazione e il “peso” anche degli Stati membri più piccoli e/o meno rilevanti economicamente.

L’obiettivo dichiarato del Fiscal compact è quello di “rafforzare il pilastro economico dell’Unione economica e monetaria, con l’adozione di una serie di regole indirizzate a rafforzare la disciplina di bilancio, il coordinamento delle politiche economiche e a migliorare la governance economica nell’area dell’euro, così da contribuire al raggiungimento degli obiettivi dell’Unione europea per la crescita sostenibile, l’occupazione, la concorrenza e la coesione sociale” (art. 1.1c.). In sostanza, il contenuto del nuovo accordo produce un decisivo potenziamento dei vincoli di bilancio per gli Stati dell’area dell’euro, anche solo in ragione del fatto di aver elevato gran parte della relativa disciplina, dal livello della normazione secondaria (regolamenti e direttive) al livello della normazione primaria (trattato), dotandola di una ben maggiore vincolatività giuridica.

Ciò detto, la vera novità del nuovo Trattato sta nell’aver sancito che il vincolo del pareggio di bilancio venga trasposto negli Stati membri in disposizioni aventi natura vincolante e permanente, “preferibilmente costituzionali, o che siano fornite della garanzia di essere pienamente rispettate per tutto il corso delle procedure di bilancio”. Quell’avverbio “preferibilmente” potrebbe essere interpretato nel senso che non vi sarebbe un obbligo, per quegli Stati che ratificheranno il Trattato, di costituzionalizzare il vincolo di bilancio, tuttavia vi è da chiedersi se, più che il vincolo normativo, non saranno ragioni di opportunità politica ad indurre gli Stati alla revisione costituzionale anche in ordinamenti giuridici come il nostro, nel quale l’impianto dei principi costituzionali inerenti ai rapporti economici è sempre stata estraneo ad irrigidimenti di tale portata.

Un ulteriore preoccupante effetto del Trattato sulla stabilità scaturisce dall’art.14 di questo, laddove sancisce che l’accordo entrerà in vigore il 1° gennaio 2013, qualora almeno dodici Stati dell’Eurozona lo abbiano ratificato. In tal modo, poiché la normativa non prevede che un Trattato possa essere ratificato a maggioranza, si produrrà l’effetto di dividere gli Stati membri dell’Ue in tre categorie: 1) gli Stati dell’Eurozona che ratificano e per i quali saranno vincolanti le norme del “compact”, 2) gli Stati dell’Eurozona che non ratificano per motivi politici interni, che invece saranno esposti al rischio di forte penalizzazione da parte dei mercati, 3) gli Stati fuori dall’eurozona che rimarranno vincolati da norme di coordinamento meno stringenti. Tale risultato appare non molto lontano da una sostanziale disintegrazione del progetto dell’Unione europea, in considerazione sia del suo modello originario, che del suo sviluppo negli ultimi decenni.

In sostanza, nel Consiglio europeo di dicembre scorso, come anche in altri c.d. “vertici” tenuti tra i capi dei governi, si è registrata una regressione dal punto di vista delle procedure comunitarie: il metodo intergovernativo ha prevalso su quello comunitario, quest’ultimo, infatti, coinvolgerebbe tutte le istituzioni dell’Unione, oltre che i parlamenti e i governi nazionali, in una logica di integrazione tra gli ordinamenti nazionali e l’ordinamento sovranazionale.

Quello che si è verificato non conduce a veri e propri profili di illegittimità, ma si svolge in modo non del tutto conforme ai principi del Trattato di Lisbona, con il quale si è inteso andare nella direzione di una maggiore legittimazione dei poteri esercitati dagli organi dell’Unione. La crisi economica, la necessità di far fronte al possibile default di alcuni Stati, le gravi minacce per la sopravvivenza dell’euro, il monitoraggio delle agenzie di rating, oltre che delle “entità impalpabili” rappresentate dai mercati finanziari, hanno fatto si che i governi europei, anzi solo alcuni di essi, nella sede del Consiglio europeo e di alcuni vertici bi o tri-laterali, prendessero decisioni cruciali per l’intera Unione.

Un’acquisita consapevolezza di tali effetti – negativi per chi crede nel processo d’integrazione europea - potrebbe aiutare a dosare e a metabolizzare le attuali misure di rigore finanziario, ammesso che siano le uniche possibili, collocandole nei limiti dell’urgenza e della contingenza, senza far perdere di vista il progetto di fondo di un processo europeo che, sia pure intermittente, sia pure altalenante tra “funzionalismo” e “federalismo”, è tenuto a procedere sulla rotta di un progressivo potenziamento della legittimazione dei poteri sovranazionali. Un processo che deve essere fondato su di un “patrimonio costituzionale europeo” e su di un adeguato bilanciamento tra i diritti economici e i diritti sociali, in altre parole, tra interesse del mercato e interesse sociale. Questa è probabilmente l’unica via che consente di intravedere in futuro un’effettiva possibilità di garanzia delle libertà fondamentali e delle posizioni giuridiche soggettive, nell’ambito di politiche sempre più coordinate attraverso un sistema di governo integrato tra ordinamento giuridico nazionale e ordinamento giuridico sopranazionale.

Riferimenti:

- P. P. Craig, The Lisbon Treaty, Oxford, 2010.

- M. Ruffert, The European Debt Crisis and European Union Law, in Common Market Law Rev, 6-2011, 1777.

- R. Bifulco, Il pareggio di bilancio in Germania: una riforma costituzionale postnazionale?, in Associazione Italiana dei Costituzionalisti – Rivista, 20/09/2012.

- G. Della Cananea, L’Unione economica e monetaria venti anni dopo: crisi e opportunità, in Costituzionalismo.it, 03/01/2012;

- Editorial Comments, Some thoughts concerning the Draft Treaty on a Reinforced Economic Union, in Common Market Law Rev, 1-2012, 1.