Articolofinanza pubblica

Nidi a Mezzogiorno.
E lavoro alle madri

5 bambini su 100 al nido, e molti fondi per i servizi all'infanzia rimasti nel cassetto: come portare gli asili al Sud? Ne parliamo con Paola Casavola, esperta di politiche per il Mezzogiorno. Che avverte: non servono solo finanziamenti, ma modelli adeguati ai territori. E lavoro. Perché altrimenti le famiglie non potranno permettersi quei servizi

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Per finanziare servizi alla prima infanzia, le regioni hanno a disposizione diverse risorse, sia europee che nazionali. Tuttavia queste risorse sono state scarsamente utilizzate, in particolare dalle regioni del sud. L’Italia ha accumulato un grave ritardo nella programmazione delle risorse europee, con una percentuale di pagamenti eseguiti al 21 novembre 2011 pari al 7,4% delle risorse messe a disposizione per il periodo 2007-2013 (Si veda il rapporto del ministro Barca alle camere di inizio dicembre). A livello nazionale, la principale fonte per finanziare i servizi alla prima infanzia era un piano straordinario triennale, il Piano nidi (si veda la scheda sui vari tipi di fondi e policy). Questo piano ha messo a disposizione delle regioni 446 milioni di euro, di cui al 2010 circa il 90% risulta erogato. Non sempre, però, le regioni sono riuscite ad impiegare queste risorse per la realizzazione di interventi. Soprattutto quelle del Sud hanno mostrato notevoli difficoltà di assorbimento di queste risorse. Inoltre i trend di diffusione e copertura del servizio tra Centro-Nord e Sud tendono a divergere con il passare del tempo. La percentuale di comuni in cui è presente almeno un tipo di servizio, al Nord è passata dal 47,6% del 2004 al 66,5% del 2009, mentre al Sud si è passati dal 21,1% del 2004 al 35,7% del 2009. Il divario quindi è passato dai 25,6 punti percentuali del 2004 ai 30,8 del 2009. Lo stesso vale per la percentuale di bambini tra 0 e 3 anni presi in carico dal servizio: nel Centro-Nord  è passata dal 15,5% del 2004 al 17,9% del 2009, mentre nel Sud si è passati dal 4,2% del 2004 al 5% del 2009.

Tabella 1. Evoluzione nel tempo del valore degli indicatori sulla copertura e sulla presa in carico dei servizi per la prima infanzia

NB: in verde sono evidenziati i risultati delle Regioni che al 2010 hanno raggiunto e superato i target.

Per approfondire questo tema abbiamo intervistato Paola Casavola, una delle principali esperte delle politiche a sostegno del Mezzogiorno, di cui si è occupata sia a livello centrale, presso il Dipartimento per le politiche di sviluppo e coesione (dove ha lavorato dalla fine degli anni ‘90 fino all’estate del 2008), sia a livello locale, presso la regione Campania, dove ha lavorato su questi temi dall’inizio del 2009 alla metà del 2010. Molto di recente è tornata a lavorare per il Dps.

Perché le regioni hanno difficoltà nell’assorbimento delle risorse destinate ai servizi per l'infanzia?

Uno dei motivi risiede nel fatto che quelle risorse, sia nazionali che europee, hanno bisogno di cofinanziamento. Le regioni e gli enti locali devono aggiungere risorse proprie alle risorse nazionali o europee che intendono utilizzare, o comunque devono combinare l’utilizzo di queste fonti, e non è sempre facile. Proprio per questo la programmazione 2007-2013 delle politiche di sviluppo era stata organizzata in modo parallelo tra le risorse comunitarie e le risorse di un particolare fondo nazionale, l’ex-Fondo aree sottutilizzate (Fas), in modo da permettere a fondi nazionali di cofinanziare risorse europee e viceversa. Il problema è che le risorse Fas non sono mai state erogate, e di conseguenza le regioni che avevano originariamente pensato di cofinanziare proprio con questo fondo hanno avuto un grosso problema dovuto a tagli nelle risorse effettuati in corso d’opera. In questi anni ci sono stati tagli veramente molto grossi agli enti locali, non solo nelle risorse Fas. Non sempre i tagli sono uno stimolo alla riorganizzazione, dal momento che richiedono un'amministrazione molto abile, che abbia fatto grossi investimenti nella gestione. In caso contrario i tagli possono essere uno stimolo a ‘lasciar perdere’. Poi dipende. Le stance di policy variano molto tra una regione e l’altra del Sud. Ci sono zone e regioni che hanno puntato molto sui servizi di cura, come la Puglia, e penso che loro abbiano utilizzato più di altre regioni le risorse del Piano nidi anche perché hanno cofinanziato con i fondi strutturali europei (Fse e Fesr). La capacità di programmazione è fondamentale. Ci sono regioni che hanno pubblicato bandi per assegnare le risorse ai comuni in modo episodico, senza un pensiero forte, un’ottica di lungo periodo. In Puglia, al contrario, hanno cercato di fare un discorso molto più strutturato, mettendo in gioco le modalità con cui utilizzavano le risorse. Altre regioni hanno avuto sicuramente maggiori difficoltà. La bassa percentuale di impiego, quindi, dipende molto dalla scarsa completezza dell’impianto strategico sottostante.

Inoltre i numeri al sud sono così piccoli che non c’è nemmeno una grande esperienza di modelli. I servizi all’infanzia non sono soltanto “tutto pubblico” o “tutto privato”, c’è tutta una serie di scelte intermedie. Se la programmazione è molto importante a livello territoriale, anche le regole generali sono molto rilevanti. Considerati insieme, la programmazione e le normative regionali definiscono quali sono gli ambiti entro cui è possibile muoversi.

Come mai il sistema dei servizi per l’infanzia stenta a decollare? Si tratta di un problema di offerta o di domanda? E per spiegare la minore diffusione di questi servizi al Sud bisogna considerare anche fattori culturali?

Alcuni buoni studi dimostrano che il problema è soprattutto dal lato dell’offerta. Attualmente i servizi non ci sono, c’è una grande porzione di domanda insoddisfatta  - come documentano le indagini  dell’Istat sugli effetti dell’inadeguatezza dei servizi di cura, sia per l’infanzia sia per gli anziani, sull’organizzazione della famiglia, e su come questi servizi gravino soprattutto sulle spalle delle donne. La propensione culturale è stata sicuramente più importante in passato. Anche se al Sud è vero che ci sono ancora degli condizionamenti culturali, in realtà quando il servizio c'è, si impara a conoscerlo e ci si abitua facilmente. Se ce lo si può permettere. Infatti c'è un problema di costi aggiuntivi: i servizi per l’infanzia sono servizi dove si deve sempre pagare un pochino. All’interno del tema della scarsa domanda rientra più il fatto che le generazioni più giovani, che poi sono quelle che hanno il problema, non trovano lavoro, e non si possono permettere un nido. In quelle stesse generazioni più giovani, il modello culturale per cui i figli piccoli devono restare a casa con la mamma è ampiamente superato.

Lo scarsa offerta di servizi per l’infanzia incide sul livello di occupazione femminile?

Secondo me il problema principale per la questione femminile nel Sud è il livello di sviluppo. L’occupazione femminile è bassa perché l’attività economica è molto bassa. E al Sud non è neanche vero che lavorano solo gli uomini. Per certe fasce d’età, in Italia, i livelli di occupazione femminile non sono mediamente bassissimi. Al sud il problema è che non lavorano nemmeno gli uomini, spesso nemmeno nel sommerso. La disoccupazione è vera, c’è un sacco di gente che non fa quasi niente. Che l’aumento del livello dei servizi per l’infanzia possa favorire l’occupazione femminile può essere molto vero in economie più ricche ma più squilibrate, mentre lo è meno nel Sud.  Qui la carenza di occupazione ha anche spinto alla creazione di un sistema di servizi informale che non è necessariamente solo sommerso o solo cura intrafamiliare in senso stretto. Questo è un punto molto delicato.  Chi dice “cerchiamo di aumentare i servizi perché questa cosa genera occupazione” deve fare i conti con il fatto che i servizi costano. Le famiglie ci devono mettere i soldi, in modo diretto o indiretto, e adesso non ne hanno. È importante strutturare i servizi perché questo crea maggiore domanda, e infatti penso che sia importante andare avanti, ma bisogna agire su due fronti. Non è pensabile che in un’economia con risorse così sottoutilizzate la situazione delle donne possa essere risolta solo dai servizi di cura. Questi ultimi aiuteranno, ma si devono inserire in un processo più ampio. È anche vero che un’economia con servizi evoluti ha bisogno di essere un po’ più ricca, quindi il Sud ha anche bisogno di crescere in altri aspetti reali per poter sfruttare appieno le potenzialità di un’offerta di servizi potenziata.

In molte regioni del Mezzogiorno ci sono vaste aree soggette a spopolamento demografico e la loro morfologia spesso non consente nemmeno ai comuni di aggregarsi. In quei casi le spese di gestione possono precludere del tutto la fornitura del servizio?

Lì ci vuole anche un po’ di fantasia. Si può tentare di generare servizi per l'infanzia su un territorio diffuso in modo diverso. Ad esempio si può fornire un servizio domiciliare, magari non tutti i giorni, ma che permetta a un bambino di trascorrere un certo numero di ore a settimana con soggetti professionali e stimolanti per la sua crescita. Si devono avere servizi di qualità che vadano a beneficio dei bambini. È evidente che non si può fare lo stesso tipo di programmazione nelle aree rurali rispetto alle aree urbane. Una programmazione fine e adeguata alle diverse situazioni è spesso la principale carenza delle regioni del Sud in molti ambiti. È un gran peccato che le competenze di innovazione della progettazione non siano state sfruttate meglio, anche se ci sono. Però non c’è dubbio che ci siano situazioni più difficili da affrontare di altre.

Quali azioni mirate sono state intraprese per aiutare lo sviluppo dei servizi per la prima infanzia?

Alla metà degli anni Duemila c’era bisogno di dare maggiore spinta al funzionamento ordinario dei territori. Quindi quando si è organizzato il ciclo di programmazione corrente (periodo 2007-2013), in accordo con le regioni, si è costruita una particolare iniziativa di policy chiamata “Obiettivi di servizio”, che aveva uno spettro più ampio, al cui interno i servizi di cura per anziani e infanzia erano stati inseriti come sostegno per l’occupazione femminile. Tra le altre caratteristiche di questa iniziativa c’era un sistema di obiettivi che permettesse una valutazione delle politiche adottate. Ogni ambito coperto dall’iniziativa ha avuto una sua costruzione di indicatori, target, percorsi. Poi nel 2007 è stata avviata un’iniziativa parallela per il sostegno ai servizi per l’infanzia, il cosiddetto Piano nidi. Questo piano è stato ideato sempre in un’ottica un po’ mista di fornitura di un servizio educativo ai bambini e di sostegno al lavoro femminile e ha fornito delle risorse “one shot” per incoraggiare le regioni a intraprendere azioni di avvicinamento ai target europei.

La scadenza ufficiale per valutare il raggiungimento del target è il 2013, ma è già possibile dare un giudizio positivo o negativo sulla modalità "Obiettivi di servizio"?

L’iniziativa degli Obiettivi di servizio è stata forse la più colta che sia mai stata fatta per il Mezzogiorno, per spingere le amministrazioni a programmare in maniera adeguata in alcuni ambiti, nel medio e lungo periodo. Il punto è che è stata nella sostanza abbandonata dal governo dell’epoca. Sicuramente aveva tante carenze, che però con un po’ di sostegno avrebbero potuto essere aggiustate. O comunque era un’iniziativa a cui andava dato il tempo di maturare. Gli Obiettivi di servizio non sono solo un meccanismo premiale. Il meccanismo premiale era solo uno degli aspetti dell’iniziativa. C’era l’obbligo di fare programmazioni piuttosto fini, di coinvolgere i territori, di maturare un certo apparato di misurazione che prima non c’era. Infatti noi adesso abbiamo molti più dati di prima. Venuto meno l’impulso politico centrale è molto difficile dare un giudizio su cosa sarebbe potuto essere se il mondo fosse stato diverso. Il giudizio sulla spinta ai servizi sociali è abbastanza positivo. Per esempio i premi attribuiti alle regioni dovevano essere reinvestiti sul territorio, e questa era una cosa importante. Per quanto piccolo fosse il premio, spingeva a lavorare bene, perché le realtà minori sostenevano che, nonostante la limitatezza, quel premio rappresentava delle risorse che altrimenti non avrebbero avuto. Questa iniziativa, malgrado tutto, ha smosso parecchi casi, anche perché ha coinvolto dei soggetti che altrimenti non sarebbero stati coinvolti in questo tipo di politiche. Sui temi dei servizi sociali, dove tra l’altro la risposta è stata migliore, c’è un intendimento forte oggi per cercare di recuperare e rilanciare il progetto.

Nell’ambito dell’iniziativa di riprogrammazione del 2012, nota come Piano d’azione coesione, è stata inserita una linea finanziaria importante per i servizi di cura (che include prima infanzia e anziani non autosufficienti) nelle regioni del cosiddetto obiettivo convergenza, dove i problemi e le carenze di servizio sono maggiori. È una grossa sfida per tutti, perché benché le risorse previste siano notevoli, bisogna anche costruire rapidamente maggiore capacità.