La parità come
organismo

In queste settimane, Governo e Parlamento sono stati impegnati nel lavoro non facile di dare attuazione a due direttive europee, la 1499 e la 1500 del 2024, che impongono la presenza, nei contesti nazionali, di autorità indipendenti che contrastino le discriminazioni in diversi ambiti della vita delle persone e promuovano le pari opportunità. Il cosiddetto Atto del Governo n. 382 – e si capisce già dal titolo lunghissimo quanto complesso sia stato il lavoro di stesura, specie in seguito alla decisione del Governo di fondere quanto previsto in due direttive in un’unica autorità indipendente.[1]  

Tale fusione comporterà lo smantellamento degli organismi preesistenti che svolgevano le rispettive funzioni: l’Ufficio nazionale antidiscriminazioni razziali (Unar) della Presidenza del Consiglio dei ministri e la Consigliera nazionale di parità.

La fusione tra due organismi con funzioni diverse non è stata l’unica decisione del governo nell’adattamento delle due direttive all’ordinamento italiano: è stato deciso anche di non dotare il nuovo organismo per la parità di poteri sanzionatori e di non rendere obbligatori i pareri e le raccomandazioni in caso di nuova legislazione, politiche, regolamenti, eccetera. Infine, vista la portata del provvedimento, sarebbe stato opportuno organizzare momenti di confronto con il mondo del terzo settore e altri portatori di interesse per avere punti di vista diversi, più esperti, al fine di decidere la strada migliore da percorrere, ma purtroppo ciò non è accaduto.

Vorrei focalizzarmi, visti i miei trascorsi come direttore generale dell’Unar e, per due mandati, presidente del Comitato direttivo antidiscriminazione, diversità e inclusione del Consiglio d’Europa, soprattutto sulla direttiva 1499 e sui temi legati al contrasto delle discriminazioni. Tali incarichi, che ho ricoperto nel periodo 2018-2022, hanno consentito, oltre alla conoscenza approfondita del contesto italiano e internazionale, anche un’interazione continua con gli organismi europei e internazionali che per tanti anni hanno richiesto all’Italia di istituire un organismo per la parità per contrastare le discriminazioni che fosse realmente autonomo, indipendente ed efficace.

Occorre premettere che l'uguaglianza e la non discriminazione sono valori fondanti dell’Unione europea (art. 2 e 3 del Trattato sull’Unione europea), mentre la parità tra donne e uomini e la lotta alle discriminazioni fondate su sesso, razza o origine etnica, religione, convinzioni personali, disabilità, età e orientamento sessuale sono rispettivamente all’art. 8 e all’art. 10 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, nonché agli articoli 21 e 23 della Carta dei diritti fondamentali dell'Ue. Inoltre, nella Costituzione della Repubblica italiana, tra i principi fondamentali, troviamo nell’art. 3 la pari dignità sociale di tutti i cittadini e le cittadine che sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali e il conseguente ruolo dello stato che deve rimuovere gli ostacoli affinché ciò avvenga. La stessa Costituzione, all’articolo 2 richiama i diritti inviolabili dell’uomo e all’articolo 10, tra le altre, le libertà democratiche delle persone straniere.

Gli organismi per la parità sono istituzioni pubbliche che forniscono assistenza alle vittime di discriminazione e pubblicano relazioni e raccomandazioni. Fanno parte del sistema istituzionale di bilanciamento dei poteri in una democrazia sana. Rafforzare gli organismi per la parità significa salvaguardare l'uguaglianza e garantire la non discriminazione di tutte le persone nella vita quotidiana.

Il tema dell’indipendenza degli organismi per la parità a livello europeo era stato messo in rilievo nella Raccomandazione della Commissione europea sugli standard per gli Equality Bodies del 22 giugno 2018, per consentire agli organismi per la parità di funzionare correttamente e uniformemente in tutta l'Unione e rendere omogeneo nell’Ue l’intervento di protezione dalle discriminazioni.

All’epoca, la raccomandazione evidenziava come le direttive sulla parità avessero concesso un ampio margine di discrezionalità agli stati membri in merito alla struttura e al funzionamento degli organismi per la parità, il che si era tradotto in differenze significative tra gli stati membri in termini di mandato, competenze, risorse, struttura e funzionamento operativo di tali organismi.

La raccomandazione fissava norme in materia di mandato, indipendenza, efficacia, accessibilità e coordinamento degli organismi per la parità e sull'accesso a tali organismi, allo scopo di assicurare che potessero svolgere efficacemente i loro compiti.

Relativamente all'indipendenza, nelle premesse affermava che quest'ultima potrebbe essere compromessa in particolare quando l'organismo per la parità è istituito nell'ambito di un ministero, che prende istruzioni direttamente dal governo.

Nel caso dell’Italia, si trattava di un ufficio, l’Unar, inquadrato all’interno della Presidenza del Consiglio dei ministri con uno status identico a tutti gli altri uffici governativi.

La nuova legislazione europea, concretizzatasi con le direttive 1499 e 1500 del 2024, ha l’ambizione di fornire agli organismi per la parità gli strumenti per sfruttare appieno il loro potenziale, proteggere meglio le vittime di discriminazioni e contribuire alla prevenzione della stessa. Lo scopo delle direttive è quello di stabilire requisiti minimi per il funzionamento degli organismi per la parità di trattamento, per migliorarne l’efficacia e garantirne l’indipendenza.

La bozza di decreto legislativo attualmente in discussione è molto attenta all’esercizio di riportare i contenuti delle direttive, nel tentativo di non incorrere in errori che potrebbero tramutarsi in futuro in procedure di infrazione. Tuttavia, vi sono almeno due punti molto critici che rischiano di vanificare i due pilastri su cui si fondano le due direttive: l’autonomia e indipendenza e l’efficacia.

Le persone fanno la differenza

Come sappiamo, a parte le regole, sono le persone a fare la differenza nei diversi contesti in cui sono in discussione diritti e doveri. Nel caso di un’autorità indipendente ancora di più, perché ne determinano l’autorevolezza e l’affidabilità. Ciò dipende in primis dalla trasparenza della procedura di nomina dei vertici, nonché delle posizioni dirigenziali sia di prima che di seconda fascia che comporranno l’ufficio.

Tali nomine determineranno la qualità, la serietà e la credibilità dell’organismo. L’autorevolezza e la credibilità non sono solo dovuti per rispetto verso l’Unione europea che emana le direttive, ma soprattutto alle persone, che devono poter contare su un soggetto che sarà in grado di assisterle in caso di necessità. Questi cittadini e cittadine, spesso appartenenti a gruppi vulnerabili, avranno fiducia e chiederanno sostegno solo se si sentiranno sicure in un ambiente accogliente e protetto da interferenze improprie.

La scelta dei vertici è la conditio sine qua non affinché l’organismo per la parità sia all’altezza delle aspettative e adeguato alla sua missione. La credibilità, l’autorevolezza e l’efficacia dipendono soprattutto dalla qualità e dalla competenza delle persone scelte. Altre logiche, oltre che disattendere quanto previsto nelle direttive, rivelerebbero la volontà di depotenziare l’organismo.

Lo schema di decreto legislativo prevede che la procedura di nomina dei vertici debba essere trasparente e avvenire tramite determinazione d’intesa tra i presidenti delle due camere. L’auspicio è che questa selezione possa essere aperta e competitiva (per esempio tramite una procedura a evidenza pubblica), in grado di far emergere le migliori competenze.

È fondamentale, inoltre, che il nuovo organismo per la parità, considerando il suo status di autorità indipendente ai sensi dell’ordinamento nazionale, nonché l’autonomia e indipendenza che lo contraddistingue proprio per la particolarità della sua missione, abbia la possibilità di scegliere fin dalla sua istituzione, prevista a partire dal 1° gennaio 2027, il personale dirigente che comporrà l’ufficio, selezionando tra il personale interno alla pubblica amministrazione. Ciò garantirebbe una maggiore integrazione dell’organismo all’interno del sistema della pubblica amministrazione e metterebbe a disposizione personale esperto e super partes, in grado di accompagnare in maniera adeguata l’avvio dell’operatività che prevede diversi adempimenti di natura tecnico-amministrativa.

Al contrario, e in controtendenza rispetto all’autonomia e indipendenza dell’organismo per la parità, lo schema di decreto prevede per i primi tre anni il conferimento degli incarichi dirigenziali anche a persone estranee alla pubblica amministrazione, sottoponendo così l’organismo per la parità a una pressione a forte rischio di influenze di parte. Lo stesso approccio, non giustificato da motivi validi, riguarda la previsione di prorogare il personale dirigenziale esterno alla pubblica amministrazione fino all’istituzione del ruolo, previsto per l’anno 2028.

Un percorso ordinato per la scelta del personale dirigenziale dell’organismo, da realizzare tramite interpello aperto coinvolgendo personale della pubblica amministrazione, sarebbe, oltre che trasparente, anche più in grado di fornire alla nuova autorità le competenze tecnico-amministrative necessarie.

Per ricapitolare, quindi, rispetto alla guida dell’organismo, si direbbe che il legislatore preferisca la strada dell’ingaggio di persone esterne alla pubblica amministrazione per tutte e nove le figure apicali. Tuttavia, mentre è utile che il presidente e i quattro componenti provengano da esperienze importanti maturate sui temi specifici legati alla missione dell’organismo, non è altrettanto logico che chi dirige l’ufficio non abbia esperienza in materia di funzionamento della macchina pubblica, specie nella fase di avvio, che impone adempimenti amministrativi importanti quali i regolamenti in materia di organizzazione, funzionamento, esercizio delle funzioni e contabilità, gestione autonoma delle proprie risorse finanziarie, nonché il codice di condotta dell’ufficio. Chi, come il sottoscritto, ha svolto il ruolo di direttore generale in un Dipartimento della Presidenza del consiglio, sa bene quanto sia importante la competenza di chi è cresciuto professionalmente all’interno della pubblica amministrazione. Inoltre, visti anche i limiti del budget messo a disposizione dell’organismo per svolgere funzioni complessissime, vanno considerati anche i costi superiori dell’avere personale amministrativo non appartenente ai ruoli della pubblica amministrazione.

Uscire dalla solitudine

Altro aspetto molto rilevante è quello relativo all’efficacia dell’organismo per la parità. Su questo punto la Commissione europea insiste molto, rilevando che questa sia un requisito necessario allo svolgimento della missione dell’organismo stesso. 

L’efficacia di un organismo di parità che non può esprimere pareri e raccomandazioni vincolanti, e che non è dotato di poteri sanzionatori, è fortemente a rischio di irrilevanza dal punto di vista dell’influenza sulla legislazione e sulle politiche, oltre al contrasto alle discriminazioni.

Pertanto, non potendo imporre misure più stringenti, la Commissione europea ha previsto nelle direttive una serie di formule in grado di dare comunque forza alla possibilità di incidere dell’organismo. Per esempio, ha previsto forme di cooperazione con altre istituzioni che siano in grado di consentire all’organismo di svolgere il proprio ruolo istituzionale con efficacia.

Tra queste, vi è la previsione che, nel corso dell’elaborazione di legislazioni, politiche, procedure e programmi connessi ai diritti coperti dalle direttive, gli stati membri istituiscano procedure di consultazione per consentire all’organismo per la parità di elaborare e pubblicare raccomandazioni in tempo utile affinché possano essere prese in considerazione, nonché monitorare in seguito i relativi esiti.

Inoltre, pur trattandosi di pareri non vincolanti, specie in caso di misure specifiche atte a porre rimedio a qualsiasi violazione del principio di parità di trattamento constatata e a prevenire il ripetersi, gli stati membri stabiliscono meccanismi adeguati per dar seguito, come per esempio istituendo gli “obblighi di riscontro”.

Purtroppo, di tutto ciò che potrebbe rendere più efficace il lavoro dell’organismo per la parità non vi è traccia nel testo dello schema di decreto legislativo. Nel testo del decreto, invece di prevedere meccanismi e procedure a carico degli stati membri per garantire le consultazioni con gli organismi per la parità, previsti nella direttiva 1499, si utilizza una terminologia molto generica che comprende espressioni come: “su richiesta” e “con facoltà”. In questo modo si esentano le istituzioni dello stato membro da ogni azione in grado di facilitare l’espletamento del ruolo dell’organismo per la parità.

Stesso meccanismo per quanto riguarda lo svolgimento di accertamenti sull’esistenza di una discriminazione richiamata nelle direttive 1499 e 1500, accedendo alle informazioni e ai documenti a tal fine necessari. Anche qui, nello schema di decreto si utilizza un linguaggio generico che delega all’organismo una funzione lasciandolo in perfetta solitudine e senza un quadro di riferimento per lo svolgimento degli accertamenti che consenta di appurare i fatti e senza diritti effettivi di accesso alle informazioni e ai documenti necessari per stabilire se vi sia stata discriminazione.

In conclusione, nel leggere il testo del decreto legislativo ad oggi disponibile, si constata come si sia persa un’occasione importante per dotare l’Italia di uno strumento forte a difesa della democrazia. L’impressione, almeno apparente, è che si sia tentato di relegare l’organismo per la parità a una sorta di “riserva indiana”, dove le interazioni con le altre istituzioni dello stato possano accadere solo su invito di queste ultime. Ciò dimostra ancora una volta il fatto che il tema dell’uguaglianza e della non discriminazione e il tema delle pari opportunità, pur essendo valori fondamentali in Italia e nell'Unione europea, non sono considerati come patrimonio comune da difendere con strumenti e istituzioni efficaci.

Note

[1] Schema di D.lgs. recante attuazione delle direttive sulle norme riguardanti gli organismi per la parità in materia di parità di trattamento, in materia di occupazione e impiego, in materia di sicurezza sociale e per quanto riguarda l'accesso a beni e servizi e la loro fornitura, e della direttiva sulle norme riguardanti gli organismi per la parità nel settore della parità di trattamento e delle pari opportunità tra donne e uomini in materia di occupazione e impiego.