TTIP, quale impatto
secondo le stime

Tempi duri per il libero scambio. L’Inghilterra voterà fra due mesi sulla proposta di uscita dall’Unione europea. I candidati alla presidenza americana Donald Trump e Bernie Sanders hanno improntato la loro campagna contro la firma dei trattati di commercio internazionale. Movimenti o partiti anti-trattati, o anche anti-Ue, stanno guadagnando terreno all’interno della stessa Unione. Nel frattempo, Stati Uniti e Ue sono impegnati nella negoziazione di importanti trattati di commercio. Il trattato di libero scambio fra Stati Uniti e 11 paesi del Pacifico (Trans-Pacific Partnership, TPP), ormai giunto alle battute finali, e il trattato di libero scambio fra Europa e Stati Uniti (Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP). Sono trattati, questi, che coinvolgono le due più grandi economie occidentali e che coprono il 40% del Pil mondiale il primo (TPP), il 50% il secondo (TTIP). Oltre a questi, l’Ue ha negoziato un trattato con il Canada (Comprehensive Economic Trade Agreement, CETA), mentre è in corso di negoziazione il Trade in Services Agreement (TiSA), che coinvolge 50 paesi, fra cui l’Ue. 

Questi trattati hanno sollevato proteste e aperta ostilità in una larga parte dell’opinione pubblica dalle due parti dell’Atlantico. D’altra parte l’economia ortodossa ha da sempre sostenuto che i vantaggi di lungo periodo del libero scambio superano i possibili costi di breve periodo in termini di distruzione di posti di lavoro e lavoratori resi disoccupati dalla concorrenza delle importazioni a più basso costo. Vediamo allora quali benefici economici e quali costi sociali possono derivare dal TTIP in termini di crescita, distribuzione del reddito e qualità della crescita: occupazione, qualità del lavoro, qualità della vita[1].

Su cosa agisce il TTIP

Gli studi che hanno cercato di stimare gli effetti del trattato sul tasso di crescita del reddito sono giunti alla conclusione che l’impatto è tutto sommato assai modesto (da 0,32 a 1,31 % del Pil nell’Ue nell’arco di 10 anni). Come ha scritto il ministro svedese per gli affari europei, Birgitta Ohlsson, una politica volta a garantire una maggiore eguaglianza di genere nel mercato del lavoro porterebbe a un aumento del Pil europeo 24 volte maggiore delle stime più prudenti sui vantaggi economici del TTIP (il 12% contro lo 0,5%). E questo, senza violare principi democratici, norme ambientali, o protezione del consumatore[2]. Le ragioni di questo scarso impatto sono evidenti: le tariffe nel commercio Usa-Ue sono in media ormai molto basse, e poco o nulla si ricava dalla loro eliminazione. Circa l’80% degli effetti economici dipende infatti dalla riduzione o armonizzazione delle cosiddette barriere non tariffarie, cioè di quei regolamenti, procedure amministrative e standards che rendono difficile la vendita dei prodotti Usa in Europa e viceversa.

Ma è qui che sorgono i problemi. Infatti il trattato può agire solo sulle barriere non tariffarie dovute a interventi di policy (per esempio, le diverse procedure di omologazione di un’automobile) e non anche sulle assai più rilevanti barriere rappresentate dalla lingua, dalle preferenze culturali, dalle tradizioni[3]. Va inoltre tenuto conto che standard e regolamenti hanno un impatto sul benessere sociale (ad esempio standard sanitari o ambientali in settori sensibili come alimentari e bevande, farmaci, chimica, cosmetici). Le stime più favorevoli al trattato prevedono dunque una riduzione delle barriere non tariffarie nell’ordine del 25-30%, ritenuta da molti perfino troppo elevata. 

I modelli di stima

I principali studi empirici si basano su modelli di piena occupazione. In particolare, si assume che l’introduzione del TTIP favorisca una maggiore concorrenza che causa, a sua volta, una riduzione dei costi e dei prezzi e induce l’uscita delle imprese meno efficienti. Si liberano così risorse che vengono automaticamente assorbite dalle imprese a maggiore produttività. La flessibilità dei prezzi assicura l’equilibrio di tutti i mercati, incluso quello del lavoro. I lavoratori dei settori in concorrenza con le importazioni che perdono il lavoro a causa del TTIP troverebbero dunque  lavoro nei settori in espansione, con costi trascurabili in termini di minori salari, minori entrate fiscali e maggiori spese pubbliche per formazione e riqualificazione. 

La realtà è ovviamente differente. A fronte dei vantaggi rappresentati dalla creazione del commercio ci sono i costi di aggiustamento: i lavoratori licenziati dai settori perdenti devono essere riassorbiti nei settori vincenti. La stima dei costi è assai diversa se si usano modelli che ipotizzano la tendenza automatica al pieno impiego (che sono appunto quelli usati nella quasi totalità di questi studi), o se invece ci si concentra sugli effetti “nella fase di aggiustamento”: ci potrebbero essere allora effetti negativi duraturi sull’occupazione e sulla disoccupazione (per esempio, i lavoratori anziani licenziati saranno difficilmente reimpiegabili) cui si aggiungono maggiori spese (per riqualificazione, sussidi di disoccupazione) e minori entrate pubbliche (imposte sul reddito e contributi sociali), cui va aggiunto il minor gettito tariffario[4]. L’aggiustamento sarà tanto più difficile, e i costi per l’erario tanto maggiori, in tempi di crisi e di disoccupazione elevata[5]. 

Usando un modello alternativo che incorpora ipotesi diverse e più realistiche sui meccanismi di aggiustamento, sulle dinamiche dell’occupazione e sul commercio mondiale, Capaldo (2015) stima che il TTIP, attuato in un contesto di austerità e bassa crescita, porterà a una riduzione del Pil, dei redditi e dell’occupazione, a un aumento dell’instabilità finanziaria e a un’ulteriore riduzione della quota dei salari sul reddito. 

Aspetti distributivi

L’argomento tradizionale a favore del libero scambio è che, favorendo un aumento della concorrenza, questo porti a una riallocazione efficiente delle risorse che aumenta il benessere collettivo. Si trascura tuttavia il fatto che questo processo crei vincitori e vinti: fra lavoratori con diverse qualificazioni, istruzione, specializzazione settoriale, fra lavoratori e imprese, fra imprese, fra settori e fra paesi. 

Le imprese più piccole saranno altrettanto capaci delle grandi multinazionali di cogliere i vantaggi offerti dal commercio internazionale? E saranno in grado di sostenere la maggiore concorrenza, tenuto conto che sempre più questa si basa su qualità, innovazione, brevetti, capacità di penetrazione dei mercati anche con investimenti diretti? 

Inoltre gli effetti diretti dell’apertura al commercio si ripercuoteranno sull’intera industria attraverso le catene del valore che legano ciascuna impresa leader alla rete di fornitori, con effetti negativi per le piccole imprese che hanno una specifica collocazione geografica-nazionale[6].

Anche l’impatto sui singoli paesi può essere assai diverso. Alcuni studi mostrano che, in generale, i paesi dell’Europa meridionale (inclusa la Francia) e centro-orientale avrebbero minori vantaggi rispetto a Germania, Inghilterra e nord Europa. I paesi competitivamente più forti trarrebbero dunque i maggiori vantaggi: la distribuzione diseguale dei benefici potrebbe acuire i conflitti fra i paesi membri. Le differenze sono ancora più accentuate quando si considerino gli effetti per settori[7]. 

Infine, l’aumento del commercio Usa-Ue avverrebbe in parte a scapito del commercio tra i paesi dell'Unione, (che, secondo uno studio, si ridurrebbe del 30%), nella misura in cui parte delle esportazioni fra i paesi europei vengano sostituite da importazioni più a buon mercato dagli Usa. Lo stesso avverrebbe per l’interscambio fra Europa e paesi terzi, in particolare i paesi in via di sviluppo, che tenderebbe a ridursi.

Aumento della concorrenza?

Negli studi citati gli effetti del trattato si trasmettono all’economia attraverso i prezzi. Come si è detto sopra, l’ipotesi di base è che la riduzione delle barriere non tariffarie aumenti la concorrenza, inducendo una riduzione dei prezzi interni, dovuta sia alla più efficiente allocazione delle risorse, sia alla riduzione degli extra-profitti delle imprese, traducendosi così in maggiore produzione e più elevati salari reali.

Questa ipotesi è tuttavia tutt’altro che scontata ed è assai dubbio che l’esito, e la finalità, di questi trattati sia una maggiore concorrenza di prezzo per tutti i settori. Prendiamo il caso del TPP. Le priorità americane riguardano soprattutto l’imposizione di regole più severe sulla protezione della proprietà intellettuale (copertura e durata dei brevetti per settori quali farmaceutico, cultura e spettacoli, internet e nuove tecnologie). Nel caso del settore farmaceutico, per esempio, le imprese premono per limitare la regolamentazione governativa sul prezzo dei farmaci. Ora infatti i governi dei paesi aderenti all’accordo possono intervenire in vario modo - direttamente bloccando i prezzi per legge, decidendo l’inclusione nei prontuari di farmaci generici o negando i rimborsi ai pazienti nel caso di farmaci eccessivamente costosi – così da incentivare le imprese farmaceutiche a ridurre il prezzo verso il livello approvato dal governo. È possibile che, ove prevalesse l’orientamento generale della sezione “proprietà intellettuale” del TPP, la “regolamentazione” di molti settori, che tanto sta a cuore alle imprese multinazionali americane ed europee, possa tradursi non in una maggiore concorrenza, ma nell’imposizione di “cartelli”, i cui effetti travalicherebbero i paesi aderenti ai trattati. 

Il TTIP include anche l'arbitrato internazionale stato-investitore (Investor-State Dispute Settlement, Isds), un meccanismo che consente agli investitori di citare in giudizio i governi presso corti arbitrali internazionali. Sebbene meccanismi simili siano stati inclusi in molti accordi commerciali del passato, inclusi quelli negoziati dalla Ue, l'Isds è aspramente osteggiato perché accusato di dare troppo potere alle multinazionali contro i governi. Il tema è diventato molto sensibile in Germania dopo che il gruppo svedese Vattenfall ha citato in giudizio il governo tedesco davanti al Centro internazionale per la regolazione delle controversie relative agli investimenti (Icsid) contro la sua decisione di abbandonare l'energia nucleare[8]. 

I costi sociali della “armonizzazione della regolamentazione”

La possibile interferenza delle norme del trattato con le politiche nazionali rappresenta il punto più delicato e controverso. La voce “barriere non tariffarie” include infatti una vasta gamma di standard, regolamentazioni, leggi che coprono aspetti sensibili delle politiche pubbliche, quali la salvaguardia della salute, la protezione del consumatore, regolamentazioni sociali e ambientali. La maggior parte di questi "ostacoli" rispondono a obiettivi di benessere sociale: correggono fallimenti del mercato o salvaguardano le preferenze collettive della società, per cui la loro eliminazione risulterebbe in una riduzione del benessere sociale, nella misura in cui questi obiettivi sociali non venissero più assicurati da altre politiche. Particolarmente viva è la preoccupazione che la firma di un trattato internazionale possa determinare vincoli alle politiche nazionali. Per esempio nel caso in cui politiche industriali o macroeconomiche che si rendessero necessarie per garantire la trasformazione della struttura produttiva, e dunque sostenere la crescita e l’occupazione, entrassero in conflitto con le norme del trattato. Sebbene dunque le norme del trattato possano non mettere a rischio i livelli correnti degli standard, potrebbero tuttavia impedirne o vincolarne il cambiamento.   

Costi e benefici

A fronte dei benefici diretti e indiretti, in termini di crescita del Pil e dell’occupazione, tutto sommato modesti, stanno dunque preoccupazioni crescenti - non solo nel pubblico, ma anche nel congresso americano e nel parlamento europeo - per la possibilità che l’armonizzazione della regolamentazione porti al “minimo comun denominatore”, cioè all’allineamento sul livello minore di regolamentazione, con rilevanti costi sociali. L’approvazione del trattato potrebbe richiedere dunque che vengano stralciati i punti più sensibili che riflettono le preferenze culturali delle due società. È tuttavia possibile anche una via più ambiziosa, che miri a coinvolgere le imprese in un programma di lungo termine capace di trasformare la regolamentazione da costo a opportunità, guidando l’innovazione nella direzione dell’interesse pubblico: investimenti per il controllo ambientale, tecniche di risparmio energetico, prodotti e macchinari più sicuri. Fare cioè della regolamentazione non un vincolo ma un motore per la crescita.

Note

[1] Si rimanda al n. 2 (2015) di Economia & Lavoro per una analisi più approfondita di questi temi e per i riferimenti agli studi considerati in questo articolo.

[2] Intervista apparsa sul Dagens Nyheter del 23 gennaio 2014. 

[3] Le prime inciderebbero per il 3% dei costi totali, contro il 30% delle seconde.

[4] Secondo uno studio recente, la crescente concorrenza cinese non solo ha distrutto posti di lavoro nell’industria americana, ma lo stesso riassorbimento dei lavoratori licenziati da parte di nuove industrie, ipotizzato dalla teoria, si è rivelato assai difficile da realizzare (Autor e al. 2016).

[5] Si stima che le sole spese per sussidi di disoccupazione potrebbero ammontare tra 0,5-1,4 miliardi di euro l’anno per i 10 anni successivi all’implementazione del TTIP, per un costo totale di 5-14 miliardi per i soli ammortizzatori sociali sul mercato del lavoro, cui vanno aggiunti i costi per le politiche attive, riqualificazione, formazione per l’acquisizione di nuove skills.

[6] I paesi dell’Europa meridionale hanno già sperimentato gli effetti di “trade diversion” conseguenti all’apertura a est dell’Unione Europea.

[7] Per esempio, la Commissione europea calcola che le esportazioni agricole europee verso gli Usa aumenteranno entro il 2025 del 60%, contro un aumento delle esportazioni Usa verso l’Europa del 120% che potrebbero mettere fuori mercato migliaia di piccole e medie imprese che hanno come unico mercato di riferimento quello europeo e interno.

[8] La Commissione Europea ha annunciato il 29 febbraio 2016 di aver raggiunto un accordo con il governo canadese sulla modifica della clausola di protezione degli investimenti, per evitare il rischio di bocciatura nel voto di ratifica dell’accordo (CETA) da parte del parlamento europeo. 

Riferimenti

AAVV, (2015), “TTIP: widening the market and narrowing the competition?”, Economia & Lavoro, n. 2 

Autor, D. H., Dorn, D. e Hanson, G.H. (2016), “The China Shock: Learning from Labor Market Adjustment to Large Changes in Trade”, NBER, wp. n. 21906

Muro, M., (2016), “Adjusting to economic shocks tougher than thought”