Asili nido: si pagano da sé.
Una simulazione finanziaria

L’importanza dei servizi di accoglienza all’infanzia non ha bisogno di essere sottolineata, sia che si perseguano obbiettivi di occupazione delle donne sia che ci si preoccupi dello sviluppo cognitivo dei bambini. Ma è forse utile ricordare che, nel riconoscere questa importanza, il summit di Barcellona del 2002 aveva delineato alcuni obiettivi chiave, chiedendo ai paesi membri dell’Unione europea di impegnarsi a raggiungerli entro il 2010. L’impegno principale era di offrire un servizio di accoglienza e formazione ad almeno il 33% dei bambini con meno di 3 anni e ad almeno il 90% dei bambini tra i 3 anni e l’età scolastica. 

L’Italia non ha ancora pienamente soddisfatto questi impegni. Nello studio “Asili nido e sostenibilità finanziaria: una simulazione per l’Italia” condotto per la Fondazione Giacomo Brodolini, abbiamo voluto simulare la sostenibilità finanziaria di un aumento della fornitura di servizi tale da riportare il nostro paese in linea con i target di Barcellona. La simulazione segue la metodologia introdotta da un esercizio analogo condotto dalla Camera federale del lavoro austriaca. I risultati dello studio austriaco sono molto confortanti e hanno avuto larga eco nel paese. Come spieghiamo di seguito, anche la nostra simulazione ottiene risultati piuttosto rassicuranti per l’Italia. Si conferma così un’idea che su inGenere perseguiamo da tempo, vale a dire che un buon investimento in infrastrutture sociali finisce spesso col pagarsi da sé.

La situazione attuale  

Il sistema italiano di servizi per l’infanzia è strutturato in modo piuttosto diverso per i bambini nella fascia di età 0-3 anni e per i bambini nella fascia 3-6 anni. Come è noto, la scuola dell’infanzia per i bambini 3-6 anni è considerata parte integrante del primo ciclo di istruzione e rientra nelle competenze del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, mentre l’offerta di servizi per la prima infanzia è ancora piuttosto frammentaria e viene regolata a livello regionale[1]. Il grafico seguente evidenzia la percentuale di bambini tra 0-3 anni presa in carico dai servizi per la prima infanzia sul totale dei bambini in questa fascia di età e la confronta con il target europeo. Il confronto viene poi ripetuto per i bambini 3-6 anni. Il grafico successivo guarda invece alle diversità regionali nella proporzione dei bambini più piccoli presi in cura[2].

Il target europeo del 33% di bambini presi in carico nella fascia 0-3 anni rimane lontano. Eppure è ancora poco diffusa la consapevolezza del calo di servizi che si è verificata a partire dallo scoppio della crisi. In lenta ascesa dalla metà degli anni 2000, l’incidenza dei bimbi presi in carico - il cosiddetto tasso di copertura - ha raggiunto un picco del 28% nel 2008, ma da allora ha perso ben 7 punti percentuali. A ciò si aggiunge il noto problema di un orario di presa in carico troppo corto con il rischio di penalizzare le donne che lavorano. Per contro, è da parecchio che l’Italia risulta in linea con il target del 90% per i bimbi più grandi (3-6 anni). Anche in questo caso, però, si pone il problema di un orario di presa in carico spesso troppo corto.    

Figura 1. Presa in carico di bambini 0-3 anni e 3-6 anni e rispettivi target di Barcellona

Elaborazione su dati EU–SILC

La distribuzione regionale del tasso di copertura dei servizi nella fascia 0-3 anni sottolinea qualcosa che già si conosce, vale a dire l’elevato livello di eterogeneità di questi servizi sul territorio: se si eguaglia a 100 il tasso di copertura dell’Emilia Romagna, quelli della Puglia e della Calabria risultano più di dieci volte inferiori. Ma si è discusso meno del fatto che anche gli standard qualitativi variano a seconda della regione: il rapporto educatore/bambini, la qualifica richiesta per esercitare il ruolo di educatore, lo spazio minimo per bambino, ecc. 

Figura2. Indice di presa in carico in servizi per la prima infanzia nelle diverse regioni in confronto all’Emilia Romagna

Fonte: Istat - L’offerta comunale di asili nido e altri servizi socio-educativi per la prima infanzia, 2014

Obiettivo della simulazione che qui riportiamo è proprio quello di valutare la sostenibilità finanziaria di un intervento che metta l’Italia perfettamente in linea con gli obbiettivi di Lisbona e vada oltre in tema di orario.  Si prevede cioè di aumentare la fornitura dei servizi all’infanzia fino a raggiungere il 33% di copertura per i bambini più piccoli e, contemporaneamente, di prolungare l’orario di presa in carico fino a 40 ore settimanali per tutti i bambini presi in carico in età prescolare, vale a dire nella fascia 0-6 anni.

La simulazione

Le proiezioni della popolazione al 2025 (dati Istat) ci dicono che, per raggiungere una copertura del 33% sono necessari circa 160.000 posti in più in strutture che possano ospitare bambini da 0 a 3 anni. In questo nostro esercizio ipotizziamo che i circa 160.000 posti aggiuntivi siano creati nella tipologia di servizio più tradizionale, gli asili nido. Inoltre, dal momento che attualmente i bambini frequentano il nido per una media di 30 ore a settimana (dati EU-SILC), abbiamo previsto un’aggiunta di 10 ore settimanali per bambino[3]. Per la fascia di bambini tra i 3 anni e l’età scolastica, invece, ci siamo limitate ad ipotizzare un prolungamento dell’orario a 40 ore settimanali per i bimbi che al momento risultano presi in carico a tempo parziale.   

L’esercizio simula su base annuale i flussi di spesa e i benefici per la collettività tra il 2016 e il 2025.  Si assume che i costi di costruzione delle nuove strutture siano interamente a carico del settore pubblico, così come i costi di gestione dei nuovi posti. Si ipotizza, inoltre, che occorrano cinque anni per completare la costruzione delle nuove strutture e che queste inizino a prendere in carico bambini a partire dal secondo anno. Per contro, l’allungamento di orario scatterebbe fin dal primo anno della simulazione, il 2016. Per finanziare questi costi si simula un ricorso a buoni del tesoro decennali ad un tasso medio annuo del 3% (dati Trading economics).

In questo esercizio la fonte principale di proventi è la tassazione dell’occupazione aggiuntiva. L’occupazione cresce, infatti, per tre motivi. Il primo è legato direttamente all’espansione dei servizi, quindi più insegnanti e più personale ausiliario nel settore della cura all’infanzia; il secondo deriva dalla possibilità che alcuni dei genitori che non devono più occuparsi dei figli a tempo pieno cerchino e accettino un impiego. Il terzo fa capo all’indotto occupazionale che viene creato in altri settori – principalmente, ma non solo, il settore delle costruzioni. 

Una parte della crescita occupazionale si traduce in minore disoccupazione ed è questa la seconda fonte di proventi che viene presa in considerazione. Meno disoccupati significa infatti meno sussidi di disoccupazione e meno spese per politiche volte a migliorarne l’occupabilità[4].  

La tabella che segue mostra le tappe principali della simulazione evidenziando la sostenibilità dell’intervento nelle ultime tre righe, dove viene riportato l’andamento temporale di costi e proventi.

Tabella 1. Risultati dell’analisi di sostenibilità finanziaria

I risultati

In termini occupazionali la manovra dovrebbe comportare un aumento di circa 70.000 posti di lavoro nel settore scolastico, circa 14.000 posti di lavoro nei settori collegati e, a seconda degli scenari, un aumento dell’occupazione dei genitori compresa fra i 54.000 posti di lavoro nello scenario pessimista e i 107.000 in quello ottimista (80.000 nello scenario intermedio)[5]. La differenza sostanziale fra i tre scenari sta nell’ipotizzare un numero diverso di genitori che, liberati dal lavoro di cura, cercano e ottengono un lavoro. Lo scenario ottimistico ne ipotizza un numero doppio rispetto a quello pessimistico mentre lo scenario intermedio è equidistante fra i due. Il totale dei nuovi posti di lavoro a tempo pieno ammonta quindi a 137.000 unità nello scenario pessimistico, 164.000 unità nello scenario intermedio e circa 190.000 unità in quello ottimistico. 

Sia nello scenario ottimistico che in quello intermedio i proventi complessivi superano i costi a partire dal sesto anno. Dal momento che si ipotizza che i costi di costruzione delle nuove strutture siano sostenuti nei primi 5 anni, è a partire dal sesto anno che i proventi dell’intervento risultano essere più elevati dei costi di gestione in due dei tre scenari, quello ottimistico e quello intermedio.  In quello pessimistico, invece, i costi di gestione superano i proventi anche una volta che l’intervento sia entrato a regime, ma il saldo negativo è contenuto in soli circa 345 milioni di euro l’anno, circa lo 0.21 per mille del prodotto interno lordo del 2015.

Figura 3. I risultati della simulazione secondo lo scenario medio

Una considerazione importante per giudicare la sostenibilità finanziaria complessiva concerne i costi di finanziamento. Condizione necessaria affinché lo scenario medio mostri un saldo positivo al decimo anno - tenendo costanti gli altri parametri utilizzati nella simulazione - è che il tasso di interesse sui BTP a 10 anni non superi il 5,5%. Dati i tassi di rendimento attuali non ci sembra una congettura azzardata.

Una seconda considerazione importante riguarda la scansione temporale dell’investimento. Ciò che rende lunghi i tempi di entrata a regime nella nostra simulazione è il fatto di considerare solo personale laureato tra gli educatori. Infatti il numero di nuovi educatori che si formano ogni anno è relativamente basso rispetto a quello necessario per incrementare l’offerta di posti-asilo in tempi relativamente brevi. Ma la nostra è un’ipotesi conservatrice, perché non prende in considerazione la possibilità che educatori attualmente disoccupati vadano ad aggiungersi a quelli in uscita dalle università. Né tiene conto della possibilità che un piano per espandere i servizi all’infanzia incoraggi un maggior numero di iscrizioni ai corsi di laurea destinati agli educatori dell’infanzia. 

Un’ulteriore variabile da tenere sotto controllo sono i costi delle nuove strutture. Nella nostra simulazione tali costi si esauriscono dopo i primi 5 anni e non hanno quindi impatto sulla sostenibilità di lungo periodo. Possono però pesare parecchio nel breve periodo, come mostrano i nostri risultati, dove i costi iniziali sono alti. La ragione è duplice: da un lato abbiamo immaginato di costruire strutture nuove invece che riadattare ad asilo nido strutture già esistenti, dall’altro abbiamo fatto riferimento a un costo medio fisso per posto nido che risulta essere particolarmente elevato nel nostro paese[6]. Si tratta però di un costo medio che nasconde variazioni importanti a livello regionale (CNEL, 2010) e lascia, perciò, altrettanto importanti margini di manovra. La lezione da trarne è evidente: per gestire in modo efficiente l’aumento dell’offerta di servizi è essenziale tenere a freno i costi di costruzione iniziali.

NOTE

[1] Istituto degli Innocenti, 2012

[2]Il primo grafico utilizza dati europei tratti dall’indagine comunitaria EU-SILC, il secondo dati diffusi dall’Istat. Le due fonti sono poco comparabili per ciò che riguarda la presa in carico dei bambini 0-3 anni. La prima fonte considera infatti tutte le modalità di accoglienza dell’infanzia che abbiano caratteristiche di ‘struttura formale’ e non di soluzione individuale (baby sitter). La seconda fonte (Istat) è a rischio di sottostimare il fenomeno poiché considera solo quelle strutture che beneficiano di un qualche sussidio pubblico, inclusi, per esempio, gli asili aziendali. Ma ha il vantaggio di garantire la rappresentatività delle stime regionali. 

[3] Dal momento che il numero di ore settimanali lavorate in Italia in media è di 37 ore (dati Labour Force Survey), un prolungamento del servizio è indispensabile per consentire ai genitori di aumentare realmente la loro offerta di lavoro. 

[4] Tutti questi valori indicano posti di lavoro a tempo pieno.

[5] Non sono stati presi in considerazione proventi in arrivo da altre fonti, quali l’aumento del consumo conseguente all’espansione dell’occupazione (anche i consumi vengono tassati). Pertanto, nell’eventualità che siamo state generose nell’ipotizzare gli effetti occupazionali indiretti dell’intervento - quelli sull’occupazione dei genitori, per intenderci - tale sovrastima sarebbe almeno in parte compensata dall’aver ignorato alcuni effetti secondari dell’aumento occupazionale. 

[6] Per un confronto con l’Austria si veda lo studio condotto dalla Camera Federale del Lavoro austriaca.

Leggi lo studio completo di Francesca Bettio ed Elena Gentili