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Burocrazia
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Foto: Unsplash/ timothy muza

Sempre più comuni in Italia affidano l'assistenza domiciliare delle persone anziane alle cooperative, una delle conseguenze è un'alta burocrazia per tutti. Seguiamo la giornata tipo di un’operatrice: tablet alla mano e un'auto elettrica come luogo di lavoro

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Sappiamo che il numero di famiglie italiane che fanno affidamento all’assistenza domiciliare fornita dalle cooperative sociali è in crescita.[1] Si tratta di servizi destinati alle fasce di popolazione con reddito più basso che le cooperative forniscono per conto dei comuni gratuitamente, e a seguito di una convenzione che garantisce di rispettare determinati standard in termini di qualità e fornitura del servizio.

Due casi, Milano e Reggio Emilia

Prendendo come esempio le pratiche di gestione adottate in una cooperativa di piccole dimensioni con sede a Milano e in una di grandi dimensioni con sede a Reggio Emilia, abbiamo esaminato l’impatto che approcci improntati a principi di economicità ed efficienza hanno sull’erogazione dei servizi di assistenza domiciliare, sebbene organizzata da attori di natura pubblica e senza scopo di lucro. In ciascuna di queste due città, in collaborazione con la direzione delle cooperative sotto esame, sono state realizzate dieci interviste con il personale e la dirigenza.

La Lombardia e l’Emilia Romagna mostrano alcuni aspetti in comune che sono significativi dal punto di vista dello sviluppo dei settori sociale e sanitario senza scopo di lucro. Entrambe sono caratterizzate da un elevato livello di attuazione del modello di governance locale basato sul coinvolgimento di una molteplicità di soggetti interessati. Tale modello viene promosso dalla nuova disciplina normativa sui servizi pubblici descritti sopra. L’Emilia Romagna è da sempre la culla delle cooperative sociali, mentre la Lombardia ha fornito terreno fertile per il loro sviluppo. Circa il 40% del personale di assistenza delle cooperative in Italia è impiegato in queste due regioni.

Le cooperative come quelle da noi analizzate stanno adottando tutte le tipologie di strumenti volte a soddisfare le richieste dell’assistenza domiciliare 'di libero mercato', finanziata (in parte) dagli enti pubblici. Abbiamo notato come tali cooperative abbiano dovuto conformarsi alle richieste degli enti locali al fine di mantenersi in linea con le esigenze dell’assistenza 'di libero mercato' senza scopo di lucro. Le interviste realizzate hanno messo in luce alcuni esempi di strategie adottate dalle cooperative al fine di raggiungere questo obiettivo. Tali esempi sono riportati di seguito.

Un piano assistenziale

L’approccio adottato verso le persone malate e con disabilità è basato su un progetto nell’ambito del quale ciascun caso specifico viene considerato secondo una logica di efficienza economica. Non per nulla, in queste cooperative, l’erogazione di assistenza alla persona viene chiamata “piano assistenziale”. Esso consta di una serie di obiettivi prefissati sulla base di una valutazione analitica della situazione di ciascun soggetto beneficiario, nonché dei relativi obiettivi in prospettiva futura. Il piano assistenziale viene redatto da un(a) dirigente della cooperativa, da un(’)assistente sociale (per conto dell’ente locale) e dalla persona interessata (insieme alla sua famiglia). In pratica, un piano assistenziale definisce il trattamento di cui necessita ciascuna persona anziana, nonché la durata e la frequenza del trattamento. Dal punto di vista dell’ente locale, è importante ridurre al minimo i costi e individuare quali tipologie di prestazioni sono effettivamente necessarie in ciascun caso. Dal punto di vista della dirigenza, è importante verificare che la cooperativa sociale sia in grado di erogare le prestazioni richieste, soprattutto per quanto riguarda l’organizzazione delle proprie risorse e la disponibilità della forza lavoro.

Trenta minuti

Gli enti locali hanno richiesto alle cooperative sociali di calendarizzare la fornitura dei propri servizi sulla base di finestre temporali di 30 minuti: in altre parole, l’erogazione di un servizio di assistenza dovrebbe durare idealmente 30 minuti o multipli di questo intervallo. Ciò significa che ciascuna mansione eseguita da un operatore o un’operatrice viene quantificata sulla base della sua durata: un tot di minuti per la somministrazione dei medicinali, un tot per l’igiene personale, un tot per la somministrazione dei pasti, un tot per alzare la persona assistita dal letto e portarla in bagno, ecc. Ad esempio, l’attività consistente nel fare il bagno alla persona assistita deve durare esattamente 30 minuti. Per la somministrazione dei medicinali è prevista invece una durata di 8 minuti. Sostanzialmente, secondo questo approccio, la fornitura di assistenza prevede una serie di interventi pianificati con cura, i quali constano di molteplici mansioni che, nel loro insieme, dovrebbero costituire una prestazione della durata minima di 30 minuti.

Prezzi

Gli enti locali stabiliscono inoltre il prezzo di questi interventi: 18 euro per ciascun intervento di 30 minuti. Questo importo viene suddiviso secondo una scala da uno a 13 al fine di calcolare la quota a carico della persona assistita e la quota a carico dell’ente locale, sulla base della valutazione, effettuata da quest’ultimo, delle condizioni economiche e di salute della persona assistita. Nel caso delle fasce di popolazione con reddito più basso, il servizio è interamente a carico dell’ente locale. Di contro, le autorità locali possono anche arrivare alla conclusione che una determinata persona non necessiti di supporto economico a valere sui fondi pubblici, e che quindi debba sostenere in autonomia il costo dell’intervento. Questa valutazione non si basa solo sul livello di reddito delle persone assistite, ma anche sulle loro condizioni fisiche e di salute, come da verifica effettuata dal personale di assistenza sociale nel corso di un incontro preliminare di cui parliamo sotto.

Il diploma di operatore socio sanitario 

Le autorità locali determinano anche la qualità del servizio specificando che le cooperative che ricevono fondi pubblici devono soddisfare determinati standard in termini di qualifiche professionali possedute dal proprio personale. Tutto lo staff che fornisce assistenza deve aver conseguito il diploma di operatore socio-sanitario (Oss). Inoltre, come specificato dalla dirigenza nel corso delle interviste, al fine di partecipare alla procedura di selezione per la concessione di fondi pubblici, la cooperativa deve mettere in atto un processo di professionalizzazione del proprio personale dipendente. Ciò spesso significa che le cooperative danno la possibilità al proprio personale dipendente di inquadramento più basso di partecipare gratuitamente a programmi di formazione per migliorare la propria posizione professionale e di occupazione.

Il tablet

Al fine di facilitare l’alquanto complessa procedura di pagamento per le prestazioni di assistenza descritte sopra, gli operatori e le operatrici utilizzano un tablet contenente una lista di tutte le mansioni che possono essere svolte nell’ambito di ciascun intervento. Una volta completate, le mansioni vengono spuntate sullo schermo del tablet. Gli operatori e le operatrici effettuano automaticamente il calcolo del tempo lavorato e generano quindi la ricevuta per il pagamento. Quando si trovano presso il domicilio della persona assistita, gli operatori e le operatrici devono anche firmare un registro cartaceo tradizionale, annotando l’orario di entrata e l’orario di uscita. Alla fine del mese, questo registro può essere utilizzato dalle persone assistite per verificare che gli orari di lavoro riportati sulla ricevuta siano corretti.

Il luogo di lavoro è un'auto elettrica

Per spostarsi, il personale di assistenza utilizza un tipo particolare di auto elettrica abilitata al trasporto, in caso di necessità, delle persone anziane o con disabilità. Potremmo in qualche modo considerare questa macchina come il loro luogo di lavoro effettivo. Infatti, il loro orario di lavoro non è calcolato sulla base della durata delle prestazioni di assistenza erogate, ma dal momento in cui, al mattino, si mettono alla guida della vettura. Il loro orario di lavoro termina quando, a fine giornata, riportano la macchina al parcheggio. Con questo veicolo, il personale trasporta gli strumenti del proprio lavoro: le apparecchiature sanitarie, le chiavi di casa delle persone assistite, la documentazione relativa a ciascuna persona assistita e, soprattutto, il tablet di cui abbiamo appena detto. È quindi ovvio che a tutto il personale di assistenza venga richiesto di guidare questi veicoli con prudenza e in tutta sicurezza: ciò rappresenta un’ulteriore competenza lavorativa propria del profilo professionale degli operatori e delle operatrici.

Burocrazia della cura

Tutti questi elementi ci mostrano quanto la gestione dell’assistenza domiciliare sia al tempo stesso burocratizzata e inserita in logiche di una mercato competitivo e efficentista. Tale assistenza, essendo finanziata dagli enti pubblici, deve ottemperare ai limiti, ai requisiti e agli obblighi stabiliti dagli enti stessi, i quali sostengono i costi del servizio, a condizione di mantenere il livello di spesa pubblica basso. In questo esempio, possiamo vedere come sia l’ente pubblico a incoraggiare la cooperativa ad adottare un approccio maggiormente improntato all’efficienza nella gestione della propria forza lavoro.

Questi dati ci aiutano a capire il ruolo che gli enti pubblici e lo stato giocano nell’espansione del mercato dell’assistenza domiciliare e di altri servizi di assistenza sociale. Il caso italiano, che vede le autorità regionali e comunali sostituirsi gradualmente allo stato nell’ambito dei servizi sociali, ci invita a prestare attenzione al ruolo che gli attori pubblici svolgono non tanto per quanto riguarda la regolamentazione e, in parte, il finanziamento delle attività dei fornitori di servizi di assistenza, ma piuttosto per quanto concerne la promozione della diffusione di una logica di tipo aziendale, giustificata con l’obiettivo di ridurre la spesa pubblica. Risulta chiaro, inoltre, come gli approcci improntati ai principi di economicità ed efficienza abbiano burocratizzato l’organizzazione dell’assistenza a pagamento nel terzo settore. 

Note

[1] Le cooperative possono erogare prestazioni di assistenza domiciliare e residenziale a seguito della riforma del settore, avvenuta nel 1991.

Riferimenti

Andreaus M. et al. (2012) La cooperazione sociale in Italia. EURICSE Working Paper, no. 27/12.

Iori V. (2011) Welfare e organizzazione dei servizi. Encyclopaideia XV (31): 11-18. 

ISMU and CENSIS (2013) Elaborazione di un modello previsionale del fabbisogno di servizi assistenziali alla persona nel mercato del lavoro italiano con particolare riferimento al contributo della popolazione straniera. Roma: Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali-FSE.

ISTAT (2013) Rapporto annuale 2013. Rome: ISTAT.

Farris S.R., Marchetti S. (2017), From the Commodification to the Corporatization of Care: European Perspectives and Debates in Social Politics: International Studies in Gender, State & Society 24.2: 109-131.

Marchetti S., Scrinzi F. (2011) "The gendered construction of a caring otherness", in World Wide Women. Globalizzazione, Generi, Linguaggi, a cura di T. Caponio, F. Giordano, B. Manetti, L. Ricaldone, 29-38. Torino: Università degli Studi di Torino.

Mosconi F. (2011) Le metamorfosi del “modello emiliano”. L'industria 32(4), 573-576. 

Fabbri F. (2011) L’Italia cooperativa. Roma: Ediesse.

Unioncamere (2009) La cooperazione in Lombardia. Milano: Unioncamere Lombardia.

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