Articolofinanza pubblica

Tempo di bilancio.
Di genere

foto Flickr/Michael Coghlan

Non è un orpello, né un fiore all'occhiello. E neppure una buona pratica da lasciare alla buona volontà delle singole amministrazioni. Ma uno strumento essenziale per valutare gli effetti delle spese e delle entrate di un bilancio pubblico su donne e uomini. Tanto più in tempi di crisi

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Il “bilancio di genere” (d’ora in poi BG) è l’analisi delle spese e delle entrate di un bilancio pubblico, con riferimento alla diversità degli effetti che hanno per le donne e per gli uomini. Quando il ruolo economico e il potere sociale dei cittadini sono diversi, le ricadute della politica su di loro non possono essere le stesse. Lo sappiamo bene quando parliamo di ricchi e poveri, occupati e disoccupati, ma c’è una tendenza a ignorare questa ovvietà quando parliamo di donne e uomini.

Sono passati ormai quindici anni da quando in Italia si è cominciato a parlare di BG, seguendo l’esempio di altri paesi. In tutto questo tempo manuali, conferenze e progetti pilota hanno cercato di approfondirne i presupposti e la metodologia (si veda l'articolo di Luisa Giuriato). Con grande coraggio molte amministrazioni locali, alcune molto piccole, hanno cercato anche di attuarlo, nonostante non ci siano ancora direttive chiare su come vada realizzato un BG. Il compito di definire delle linee guida, di dare indicazioni precise e sostegno alla diffusione di buone pratiche sarebbe del governo nazionale in virtù della sua maggiore capacità di mobilitare esperti esterni e competenze interne; ma su questo piano il governo centrale ha brillato per la sua assenza. L'unico tentativo di leggere in chiave di genere la legge di bilancio nazionale (“di stabilità”, come ora si chiama) sotto l’ultimo governo Prodi è stato abortito per la caduta del governo. Poi silenzio.

Le amministrazioni locali – comuni, provincie, regioni - sono state lasciate libere di procedere come volevano, ma sole. I risultati finora ottenuti sono stati perciò estremamente disomogenei, a seconda della fede degli amministratori nel nuovo strumento e delle competenze di chi lo ha messo in pratica. Nonstante il successo e l'importanza che questo strumento ha assunto in altri paesi, in Italia questa frammentarietà di scala e di qualità potrebbe portare a una dismissione del bilancio di genere prima che abbia prodotto i suoi frutti. In tempi di tagli, il BG, che sarebbe utile più che mai per verificare che i tagli rispettino l’equità tra i due sessi, rischia di essere una delle prime vittime.

Non ci sono ricerche che mettano a fuoco le cause dei successi e degli insuccessi. Quindi, per individuare elementi ricorrenti che hanno impedito di avere risultati proficui, posso solo far riferimento alle esperienze di cui sono venuta a conoscenza. E alle stesse farò riferimento fornire indicazioni propositive ispirate ai casi, per fortuna non pochi, di successo.

Il BG è un esame della politica che un’amministrazione adotta rispetto alla disuguaglianza tra i sessi e presuppone che la stessa amministrazione si interroghi su che cosa significa "parità" e quindi anche sul modello di famiglia che si vuole promuovere, se paritario o tradizionale basato sul male breadwinner (cioè sull'uomo procacciatore di reddito e la donna fornitrice di servizi di cura). Dunque decidere di fare un BG non è un’operazione politicamente neutra. Presuppone il convincimento che l’attuale disuguaglianza sia negativa per la società, per motivi o di equità o di efficienza o entrambi, e che vada combattuta. Questo spiega alcune resistenze o l’indifferenza che ha incontrato il bilancio di genere. 

In secondo luogo l’attenzione del BG non deve essere sulle donne, ma sulla disuguaglianza tra cittadini e cittadine che, in pochi casi, può segnare uno svantaggio maschile. Ci possono essere spese destinate alle donne che aumentano la disuguaglianza di genere. Ricordo un’assessore regionale che trionfalmente riferiva di aver organizzato un corso sui problemi dei figli per le mamme (N.B. mamme, non genitori. E trattavasi di assessore donna, in questo caso). Viceversa ci sono spese per gli uomini che diminuiscono la disuguaglianza di genere: per esempio, pagare i congedi di paternità, oppure combattere l’abbandono scolastico che è un fenomeno riguardante soprattutto i ragazzi. Molte perplessità nel classificare le spese derivano da questa confusione tra spese per l’equità di genere e spese per le donne.

Poi viene il metodo. Il BG non è un esercizio che si affida ad un esperto esterno a cui si consegna un pacco di documenti e si chiede di produrre un risultato. Come spiegherò in seguito, a livello locale gli esperti servono, ma con moderazione. Gli esperti, invece, sono molto necessari a livello nazionale, per valutare il cosiddetto “impatto di genere” di una determinata misura. Servono a prevederne ex-ante gli effetti e suggerire opportune modifiche, o ex-post, una volta che la misura è stata attuata, ad applicare procedure statistiche più complesse, per misurarne l’impatto, depurandolo il più possibile da altri elementi. Per fare un esempio (concreto e viene dalla Germania), uno studio1 ha formulato previsioni sull’impatto di genere di finanziamenti per la diffusione della banda larga. In questo caso non solo si è guardato se gli utenti effettivi e potenziali di Internet sono più uomini che donne, un dato facile da avere, ma si è anche preso in considerazione quanto la diffusione della banda larga su tutto il territorio avrebbe accelerato l’adozione di nuove tecnologie per le relazioni umane, l’informazione, i rapporti con la pubblica amministrazione, ampliando l’esclusione di chi resta dalla parte sbagliata del digital divide (soprattutto donne). La conclusione è stata la raccomandazione di affiancare alla costruzione delle infrastrutture fisiche la creazione di reti di sostegno per aiutare chi ha difficoltà nell’utilizzo di internet.

Se invece si deve esaminare un intero bilancio, il ruolo degli esperti non solo può, ma deve essere limitato. Il BG non deve essere un evento eccezionale, ma una routine alla portata di qualunque amministrazione. Uno dei suoi scopi è anche quello di aumentare la consapevolezza degli amministratori, inducendoli a vedere la disuguaglianza di genere. Inoltre, senza la collaborazione interna dell’amministrazione, un buon BG è impossibile, perché la maggior parte delle informazioni necessarie non sono facilmente accessibili al pubblico.

Infine tento di tracciare il percorso ideale di un BG, indicando quali aiuti un’amministrazione locale dovrebbe ricevere “dall’alto”. Come già detto, il governo centrale non può limitarsi a imporre l’adozione del BG. Se non si forniscono altri strumenti, si rischia di dar vita a un ennesimo adempimento burocratico. L’esperienza dell’Austria che ha introdotto per legge il BG a tutti i livelli di governo dal 2009 è illuminante in questo senso.2

Il primo passo che un’amministrazione deve compiere è concordare una procedura codificata che specifichi a quale stadio dell’elaborazione del bilancio entrano le considerazioni di genere e a chi competono. L’esperienza positiva dell’Andalusia3  e del Belgio dimostra che l’investimento iniziale nella formazione e costruzione delle procedure è cruciale. Bisogna anche stabilire , sulla base delle risorse, se passare in esame tutto il bilancio, o solo alcuni assessorati, o assessorati diversi in anni diversi. La mancanza di procedure chiare ha lasciato il BG alla buona volontà di qualche amministratore e non ne ha fatto un elemento permanente del processo decisionale della Pubblica Amministrazione .

In secondo luogo si devono decidere le priorità di intervento, sulla base della serietà dei problemi e dell’area di competenza. Nella fase di ricostruzione del contesto territoriale contano sia gli esperti che i rapporti con la società civile. Gli esperti possono attingere a statistiche ufficiali - e possibilmente ai molti studi che la PA in Italia commissiona e poi lascia giacere nei cassetti – per fornire il quadro della disuguaglianza di genere nel territorio. Linee guida nazionali dovrebbero aiutare nella scelta di (pochi) indicatori utili a misurare le molte disuguaglianze e fornire anche riferimenti (medie nazionali, obbiettivi europei) con cui confrontarli per sintetizzare punti di forza e di debolezza. L’amministrazione locale, visto il quadro, dovrebbe decidere le sue priorità, anche ricorrendo a una verifica delle urgenze attraverso processi di sondaggio/coinvolgimento della popolazione.

Viene poi la valutazione delle decisioni di spesa a preventivo o consuntivo. Bisogna individuare per prime le spese specifiche che l’amministrazione affronta per programmi costruiti espressamente per combattere la disuguaglianza di genere (per es. sostegno all’imprenditoria femminile, campagna contro gli stereotipi). L’esperienza insegna4 che la diminuzione delle spese per azioni specifiche indica quasi sempre che l’attenzione per l’equità di genere si è allentata: il loro ammontare nella spesa generale è un buon indicatore dell’impegno dell’amministrazione. Tutte le altre spese dovrebbero essere valutate in un’ottica di genere, secondo il gender mainstreaming. In questa fase gli esperti sono utili per impostare il lavoro almeno la prima volta che il BG viene realizzato, perché i metodi da usare sono diversi e dipendono dal tipo di spesa e dai dati disponibili.

Infine l’amministrazione dovrebbe guardare al suo interno, non solo alle politiche del personale, ma ai suoi comportamenti nell’assegnazione di incarichi, consulenze, appalti. Si deve pretendere che un’amministrazione pubblica, se non discrimini a favore, almeno non discrimini contro le donne. E’ in questo ambito che la collaborazione interna è indispensabile, perché il lavoro richiede al personale tempo e risorse e può toccare aspetti su cui non si vuole che sia fatta troppa luce. Ma è questo uno dei punti a favore dell’introduzione del BG. Come diceva uno dei primi manuali in materia5, il BG è un esercizio che serve all’equità, all’efficienza e alla trasparenza. E in Italia abbiamo un gran bisogno di tutte e tre.

 

1 Mara Kuhl (2010) Are the economic stimulus programmes fair for everyone?, Expert opinion commissioned by the Women and Gender Studies research group of the Friedrich-Ebert-Stiftung, Berlin.

2 Mairhuber, (2011) Crisis and Recovery in Austria. Labour market impact on men and women. External report commissioned by and presented to the European Commission Directorate-General for Justice; unit D1 ‘Equality between men and women’

3 Si veda Junta Andalusia Gender Impact Assessment Report on the Budget 2011 

4 European Commission, 2010, Evaluation of the European Social Fund’s support to Gender Equality

5 Bettio F. , Rosselli A. ,Vingelli G., 2002, Gender auditing dei bilanci pubblici , Fondazione A.J. Zaninoni