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Foto: Flickr/Európa Pont

Che ne è dei principi fondamentali sanciti dai trattati europei, durante l'emergenza, e che poteri ha l'Unione europea se in pericolo è lo stato di diritto? Un'analisi a partire dal caso ungherese

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Il diffondersi a livello mondiale del virus Covid19 sta mettendo alla prova la tenuta dei sistemi sanitari nazionali, dell’economia mondiale e della libera circolazione di persone e merci. Tuttavia vi è un sistema di non secondaria importanza che meriterebbe la stessa attenzione, ossia quello dei principi fondamentali dell’Unione europea (Ue), specie da quando alcuni suoi membri hanno dichiarato lo stato di emergenza.

A destare particolari preoccupazioni non sono paesi come la Francia, dove lo stato di emergenza è un regime giuridico costituzionalmente limitato nel tempo e che prevede un certo controllo da parte del ramo legislativo, ma è l’Ungheria. Il suo premier, Viktor Orbán, ha ricevuto “pieni poteri” dal parlamento il 30 marzo scorso, ufficialmente per far fronte all’emergenza da virus Covid19[1]. Ciò che l’Europa teme, ma non sembra avere la volontà politica di affrontare, è il possibile impianto autoritario che le misure di emergenza potrebbero consolidare in Ungheria, dato che queste s’inseriscono in un contesto democratico e istituzionale indebolito da anni di lenta erosione di quei principi considerati fondamentali dall’Ue. Non a caso, vi è chi ha definito la democrazia ungherese come uno “zombie”: non è morta, poiché formalmente permangono certe forme democratiche quali elezioni periodiche, ma nella sostanza i caratteri che la renderebbero viva sono stati progressivamente svuotati di qualsiasi effettività: dall’indipendenza del potere giudiziario alla libertà d’informazione, passando per i diritti fondamentali delle minoranze (come omossessuali o stranieri)[2].

Così, col pretesto della lotta al coronavirus, la democrazia, la libertà d’informazione, i valori dello stato di diritto come definiti nei trattati Ue sono oggi sospesi in Ungheria[3]. Spetterà allo stesso Orbán determinare se e quando lo stato di emergenza finirà[4], visto che non è previsto alcun tipo di controllo del parlamento. La potestà di governo e quella legislativa sono ora nelle mani della stessa persona, che può governare per decreti, chiudere a sua discrezione il parlamento, modificare o sospendere leggi già in vigore e rinviare, annullare o addirittura vietare ogni elezione. Difficile capire cosa tutto ciò abbia a che fare con la lotta al virus Covid19. E infatti una delle prime misure adottate dal premier ungherese – la sospensione della possibilità per le autorità di registrare su documenti d’identità il nuovo genere per chiunque abbia cambiato sesso[5] – nulla c’entra con l’emergenza sanitaria in atto.

A blindare ulteriormente il potere di Orbán, inoltre, vi è la nuova legge di emergenza che prevede pene fino a 5 anni di detenzione per chi sarà accusato di diffondere fake news, la cui qualificazione ovviamente spetta allo stesso esecutivo. Questa ulteriore stretta sulla libertà d’informazione permetterà a Orbán di mettere a tacere ogni potenziale critica alla gestione dell’allarme sanitario e allo stato della sanità ungherese, oltre che, più in generale, qualsiasi possibile denuncia di abuso dei suoi nuovi poteri.

La pericolosità dell’attuale situazione in Ungheria preoccupa il Consiglio d’Europa, organizzazione internazionale estranea all’Unione europea il cui compito è la difesa dei diritti umani e dello stato di diritto. Il Consiglio avverte che "uno stato d'emergenza illimitato e incondizionato non può garantire il rispetto di regole e valori della democrazia"[6]. Ma anche l’Ue è un ordinamento che poggia su questi stessi valori (elencati all’articolo 2 del Trattato sull’Unione europea)[7], il cui rispetto può dirsi condizione essenziale per appartenervi. Infatti, già il 30 marzo il Commissario europeo per la giustizia e lo stato di diritto, Didier Reynders, aveva annunciato su Twitter che la Commissione europea stava valutando le misure di emergenza adottate dai vari stati membri, con particolare attenzione rivolta all’Ungheria[8]. Ma in caso di violazione dei principi fondamentali, quali sono gli strumenti a disposizione dell’Ue per correggere i comportamenti dei propri membri “disobbedienti”?

L’articolo 7 del Trattato sull’Unione europea[9] identifica le procedure applicabili qualora uno stato membro violi, in modo particolarmente grave e prolungato, i diritti fondamentali che è chiamato a rispettare anche in situazioni di emergenza[10]. Tali procedure contemplano delle sanzioni, il ricorso alle quali è tuttavia soggetto ad alcuni limiti (primo tra tutti quello della proporzionalità della risposta) e problemi interpretativi.

Infatti, se tra le sanzioni adottabili rientra di certo la sospensione del diritto di voto in seno al Consiglio dell’Ue[11] – ciò che è previsto espressamente dallo stesso articolo 7 – la possibilità di sospendere altri diritti (sia derivanti dai Trattati, sia dalle norme europee “secondarie” come regolamenti e direttive) va considerata con attenzione, poiché la natura di quei diritti deve consentire la loro riattivazione una volta cessato il comportamento che s’intende censurare. Peraltro, lo stesso spirito di garanzia anima il principio secondo cui la sanzione non può risultare in una lesione delle libertà fondamentali degli individui, che evidentemente non possono essere puniti per le colpe del loro governo. Per questo motivo potrebbe non essere percorribile la strada del congelamento dei fondi europei destinati allo stato in questione, perché appunto la misura colpirebbe la generalità dei suoi cittadini.

Quanto, invece, all’ipotesi di comminare delle sanzioni pecuniarie sul modello di quelle autorizzate dalla Corte di Giustizia, sembra da escludersi su basi non tanto giuridiche quanto pragmatiche, vista la loro comprovata scarsa efficacia[12]. Certo, il problema verrebbe meno se tali contromisure fossero mirate, ma ciò richiederebbe comunque una conoscenza profonda del funzionamento dell’apparato statale destinatario delle misure[13]. Considerando che il fine ultimo è indurre lo stato a correggere il proprio comportamento, le sanzioni dovrebbero indirizzarsi verso quei soggetti che, nel caso concreto, hanno il potere d’influenzare le scelte politiche del governo. Nel caso dell’Ungheria si potrebbe cercare di colpire l’oligarchia fedele a Orbán, la quale, controllando i media nazionali attraverso la società Kesma[14], gli assicura un diffuso supporto popolare e la sostanziale assenza di opposizione.

Infine, un altro modo per esercitare pressione sul governo ungherese potrebbe riguardare l’automatico riconoscimento delle sentenze all’interno dell’Ue. Nell’Unione vige infatti il principio secondo cui le sentenze civili pronunciate dalle autorità giurisdizionali dei paesi membri esplicano i propri effetti automaticamente, ossia senza che sia più necessaria alcuna procedura speciale (articolo 36 del Regolamento (Ue) n. 1215/2012). Il medesimo meccanismo di mutuo riconoscimento delle pronunce delle autorità giurisdizionali è stato riconosciuto anche alle sentenze penali che irroghino pene detentive o limitative della libertà personale, in virtù dalla Decisione quadro 2008/909/GAI del Consiglio dell’Ue [15]. La sospensione di quelle sentenze che riguardino gli ambiti toccati anche indirettamente dall’autoritarismo di Orbán, come la libertà di stampa, l’applicazione del diritto Ue non conforme ai principi generali e i diritti delle minoranze, potrebbe dunque rappresentare un’azione se non efficace, quantomeno simbolicamente pregnante [16].

Ma più che sul piano delle sanzioni, l’Ue dovrebbe agire, anche in via preventiva, sostenendo politicamente, giuridicamente e, se necessario, economicamente le fonti del pluralismo in tutti gli stati membri. In un periodo di emergenze come quello attuale non ci si può permettere di abbassare la guardia sull’osservanza dei diritti fondamentali, dei principi democratici e dello stato di diritto. Le misure di emergenza adottate dagli stati costituiscono un’eccezione e tale devono rimanere: proporzionate e strettamente finalizzate ad affrontare un determinato problema. Ciò al fine di scongiurare che in una situazione di difficoltà ci si senta giustificati a ledere i diritti fondamentali pur di superarla. Il rischio – reale – è quello di vedere una lenta ma irreversibile accettazione delle “democrazie illiberali” all’interno della stessa Unione europea.

Certo è che, essendo l’Ue pur sempre un’organizzazione di stati e per questo ancora dipendente dalla volontà politica dei singoli governi, vi è il rischio che questi diano la priorità ai propri interessi particolari, addormentando quel guardiano dei valori che l’Ue dovrebbe essere. Per esempio, per anni i conservatori tedeschi – compresa la Cdu – hanno supportato Viktor Orbán traendone benefici sia economici che politici, e lo stesso Partito popolare europeo non ha escluso ma semplicemente sospeso Fidesz (il partito del premier ungherese) dalla propria compagine onde evitare la perdita di seggi al parlamento europeo[17].

Una delle critiche più di frequente mosse alle organizzazioni sovranazionali come l’Ue è la loro mancanza di effettività. Peccato che a tali osservazioni non si accompagni quasi mai l’idea che occorra un concreto trasferimento di ulteriori poteri verso tali organizzazioni, così da travalicare la volontà dei singoli membri a favore di un concreto potere coercitivo. In conclusione, le tendenze illiberali che attraversano l’Europa rappresentano dei rischi importanti per la coesione interna e per l’esistenza stessa dell’Unione europea, ma allo stesso tempo possono fornire un’ottima occasione per incrementare il livello d’integrazione nel vecchio continente. E questo proprio attraverso il rafforzamento del sistema di tutela di quei valori che, in fondo, ci definiscono in quanto “europei”.

Note

[1] Maia de la Baume, Lili Bayer, Orbán’s rule by decree reopens wounds in European center right, POLITICO, 31 marzo 2020

[2] Eszter Zalan, A warning from Hungary: Building an illiberal zombie in the EU threatens political rights and democratic freedoms, Amnesty International Netherlands, 2018

[3] Andrea Tarquini, Ungheria, parlamento dà pieni poteri al premier Orbán per combattere il coronavirus, La Repubblica, 30 marzo 2020

[4] Hungary passes law allowing Viktor Orban to rule by decree, DW, 30 marzo 2020

[5] Andrea Tarquini, Ungheria, La stretta di Orbán contro i transgender: "No al cambio di sesso", La Repubblica, 3 aprile 2020

[6] Secretary General writes to Viktor Orbán regarding COVID-19 state of emergency in Hungary, comunicato stampa, Consiglio d’Europa, 24 marzo 2020

[7] Il testo dell’articolo 2 recita: “L'Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza, dello stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini”.

[8] Lili Bayer, Von der Leyen warns on emergency coronavirus measures after Orbán move, POLITICO, 31 marzo 2020

[9] Il testo dell’articolo 7 è disponibile su Eur-lex.

[10] European Commission, “Article 7 of the Treaty on European Union – Respect for and promotion of the values on which the Union is based”, doc. (COM(2003) 606 final);

[11] Il Consiglio dell’Unione europea è l’organo dell’Ue che riunisce i ministri di governo di ciascun stato membro competenti per la materia in discussione, e che, insieme al parlamento europeo, detiene il potere legislativo. Diverso organo è il Consiglio europeo, che è invece composto dai capi di stato e di governo degli stati membri ed ha compiti di indirizzo politico e programmatico. Importante sottolineare che il Consiglio d’Europa è un’organizzazione internazionale diversa dall’Unione europea e che si occupa prevalentemente di promuovere e monitorare il rispetto dei diritti umani e della democrazia, anche attraverso l’applicazione della Convenzione europea dei Diritti dell'Uomo (CEDU), redatta e adottata nell’ambito dello stesso Consiglio.  

[12] Tomas Dumbrovsky, Beyond Voting Rights Suspension Tailored Sanctions as Democracy Catalyst under Article 7 TEU, EUI Working Paper RSCAS 2018/12;

[13] Ibid.

[14] Attila Batorfy, Hungary: A Country on the Path toward an Authoritarian Media System

[15] Regolamento (Ue) n. 1215/2012; Decisione Quadro 2008/909/GAI. Nell’ordinamento italiano è stata data attuazione alla Decisione tramite il d.lgs. d.lgs. 7 settembre 2010 n. 161.

[16] Supra, nota 2.

[17] Matthew Karnitschnig, The end of Germany’s Orbán affair, POLITICO, 3 aprile 2020.

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