Cedaw
ancora contro la violenza
La nuova raccomandazione del Comitato delle Nazioni Unite per l’eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti delle donne raccoglie venticinque anni di lavori e di confronti e fornisce nuove e più precise indicazioni agli Stati per il contrasto alla violenza degli uomini sulle donne
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Il 26 luglio 2017 il Comitato delle Nazioni Unite per l’eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti delle donne (Cedaw)[1] ha adottato la General Recommendation n. 35, uno strumento nuovo che aggiorna a 25 anni di distanza un documento della medesima natura nel quale per la prima volta si riconosceva in modo inequivocabile che la violenza basata sul genere, nello specifico la violenza degli uomini contro le donne, costituisce una discriminazione.[2]
In quell’occasione il Cedaw stabiliva l’esistenza di un collegamento specifico e bidirezionale tra la violenza contro le donne e le discriminazioni sessuali, di cui lo stesso fenomeno della violenza è una concreta manifestazione. Si raggiungeva così, sul versante interpretativo, un passaggio fondamentale che avrebbe aperto a una stagione definita da un dinamismo politico decisamente più marcato rispetto alle questioni riguardanti la protezione e più in generale i diritti delle donne. Questa interpretazione ha reso infatti il Cedaw un trattato che non si muoveva più solo nel solco del contrasto alle discriminazioni contro le donne, ma anche della violenza intesa come manifestazione e allo stesso tempo elemento alla base del costrutto sociale su cui si sviluppano e si riconfermano le discriminazioni stesse.
Un quarto di secolo dopo, con l’adozione della nuova raccomandazione, il Cedaw riprende aspetti di diritto sostanziale, così come profili collegati alla qualificazione degli atti di violenza già trattati nel testo del 1992. Se in quel momento storico il Comitato si trovava a colmare un vuoto pressoché assoluto sul piano del diritto internazionale dei diritti umani in materia[3], il nuovo documento rafforza gli obblighi di protezione delle donne dalla violenza nelle relazioni affettive e familiari, nei luoghi di lavoro e in ogni altro ambito della vita sociale e privata.
La violenza secondo la nuova raccomandazione
Il nuovo testo declina un’idea di violenza alla luce delle sue molteplici manifestazioni anche in un’ottica intersezionale rispetto alle tante differenze di cui le donne sono portatrici e sulle quali si innestano le discriminazioni di cui sono vittime, sottolineando l’importanza della risposta normativa e del settore della giustizia nonché delle relazioni di quest’ultimo in chiave di lavoro di rete multi-agenzia con i servizi di protezione e supporto per le donne.
La raccomandazione interviene sulla questione della violenza a diversi livelli, anzitutto riconoscendo la proibizione della violenza basata sul genere come una norma di diritto internazionale consuetudinario e allargando la fenomenologia della violenza alle violazioni dei diritti sessuali e riproduttivi. Identifica poi nel cambiamento delle norme sociali un passaggio fondamentale per interrompere la spirale che permette il reiterarsi della violenza, anche sulla base di pratiche culturali o religiose o di tradizioni che di fatto negano il principio dell’eguaglianza di genere e che veicolano forme plurali di violazioni dei diritti umani delle donne.
In questo quadro, il richiamo all’abolizione di tutte le norme e le policies che in modo diretto o indiretto giustificano, condonano o facilitano la violenza, così come alla promozione del rispetto e dell’autonomia delle donne in tutti gli ambiti della vita, diviene un passaggio significativo anche in relazione alla rilevanza accordata nel testo alla proibizione della violenza stessa, fenomeno che rimane comunque ancorato alla discriminazione.
In altre parole, la nuova raccomandazione offre maggiore respiro al dibattito politico sulla violenza grazie a una più puntuale configurazione degli atti di violenza, un inquadramento più definito degli obblighi a carico degli Stati e delle direttrici lungo le quali intervenire per contrastare il fenomeno.
Una sfida di non poco conto
Il panorama normativo internazionale in materia di contrasto alla violenza contro le donne e di protezione delle vittime è molto diverso oggi rispetto agli inizi degli anni ’90, e nella stesura della nuova raccomandazione il Comitato si è trovato di fronte a una gamma di strumenti. Tra questi: le osservazioni conclusive alle relazioni e ai pareri degli Stati formulati in base alla funzione di reporting e alle procedure collegate al Protocollo Opzionale della stessa Cedaw[4], la giurisprudenza prodotta dalle istituzioni internazionali e regionali per i diritti umani, le norme interne agli stati, l’expertise in materia acquisito dalle agenzie delle Nazioni Unite appartenenti al sistema diritti umani, in modo particolare dal Consiglio dei diritti umani e dalle Procedure Speciali in esso operanti, in primis la Relatrice speciale delle Nazioni Unite sulla violenza contro le donne, le sue cause e le sue conseguenze.
Perciò, proporre un documento che risultasse essere da un lato olistico rispetto al dato giuridico e politico riconosciuto a livello internazionale e dall’altro arricchente sul piano sostanziale e trasversalmente ai diversi obblighi già esistenti e agli orientamenti già consolidatisi, non è stata un’operazione semplice.
Racchiudere 25 anni di avanzamenti e di esperienza normativa (e politica) in materia, creando una raccomandazione che si muovesse coerentemente rispetto alla traiettoria della precedente e promuovendo la comprensione e la consapevolezza della gravità del fenomeno violenza contro le donne, stabilendo orientamenti più puntuali circa le misure appropriate e gli obblighi legati alla prevenzione, protezione, punizione e riparazione, ha rappresentato una sfida davvero significativa per il Comitato.
Una delle maggiori difficoltà è stata proprio quella di incorporare tutto il lavoro che il Comitato ha sviluppato nel corso degli anni in materia di violenza dando voce alle cause strutturali e alle radici patriarcali e sessiste di questo fenomeno a partire da un’interpretazione inedita ed estensiva del principio di non discriminazione. Era ovviamente fondamentale dare conto in modo adeguato anche in questo testo delle ragioni del persistere di tanti privilegi di diritto e che di fatto ancora oggi legittimano un trattamento differenziato e differenziante tra uomini e donne.
Lo Stato è responsabile
Si tratta degli effetti deleteri dei pregiudizi e della stereotipizzazione a cui in questo momento storico si aggiungono il degrado ambientale, la militarizzazione di tanti territori, i conflitti armati e le crisi umanitarie che ne derivano, l’ingovernabilità degli effetti che la globalizzazione delle attività economiche sta rendendo evidente, le politiche che l’accompagnano, le occupazioni straniere, gli estremismi religiosi e il terrorismo di qualsiasi matrice. Situazioni che a diverso titolo possono investire il tema della responsabilità degli Stati.
Colmando una lacuna importante, la nuova raccomandazione allarga e completa la struttura più ampia degli obblighi statali già declinati nelle precedenti raccomandazioni, attribuendo esplicitamente allo Stato la responsabilità per quegli atti e omissioni di attori privati abilitati a esercitare elementi di autorità governativa, compresi gli organismi di natura privata che forniscono servizi di carattere pubblico come l’assistenza sanitaria o l’istruzione o i luoghi operativi di detenzione. Questo strumento registra perciò anche la diffusione del fenomeno della violenza in contesti di carattere parastatale.
Il ruolo del femminismo transnazionale
L’istituzionalizzazione della partecipazione della società civile femminista nel processo di law e policy-making nella fase di drafting di questo nuovo atto ha sicuramente fatto aumentare la legittimità delle arene politiche globali e rafforzato la women’s political agency a livello internazionale. Infatti, i contenuti di questo testo sono stati oggetto di negoziazione politica con numerose espressioni della società civile e con altre agenzie governative e internazionali che hanno collaborato al processo di selezione degli obiettivi da inserire nel testo finale pur a fronte di prerogative decisionali che il Comitato si è espressamente riservato in via esclusiva.
La risposta della società civile è stata pronta e puntuale. Nel riconoscere il ruolo assolto delle organizzazioni del femminismo transnazionale che hanno contribuito in questi anni in misura determinante alla costruzione di un progetto politico teso al riconoscimento della violenza come fenomeno sociale basato su dimensioni fattuali plurali, il Cedaw ripropone il collegamento tra la persistenza delle discriminazioni su base sessuale e/o intersezionale in chiave di diritti umani, sollevando il tema dell’effettività delle misure antidiscriminatorie e più in generale della mancanza di riconoscimento sul piano sociale della specificità di cui sono portatrici le donne, utilizzando una logica argomentativa che rinvia a questioni di giustizia sociale non riducibili al mero dato normativo.
Tutte le integrazioni, le segnalazioni, le puntualizzazioni sono state proposte con l’obiettivo di integrare quanto già contenuto in altri documenti e di aggiornare il posizionamento della questione della violenza rispetto al discorso giuridico sui diritti umani delle donne. Interessanti sono state le proposte avanzate da numerose realtà che si muovono sul campo, così come il contributo arrivato da esperienze più genericamente orientate alla dimensione della promozione e della protezione dei diritti umani delle donne.
Siamo dunque di fronte a una proposta “inclusiva” di un testo che rappresenta un tassello ulteriore nella lotta alla violenza e che in qualche modo è chiamato anche a rendere conto delle modificazioni nel sistema dei valori sotteso al discorso politico sulla natura e sulla matrice della violenza. È questa, oggi, la vera sfida che anche gli strumenti normativi devono assumere per poter essere credibili.
Note
[1] Il Comitato fu istituito dall’omonima Convenzione del 1979.
[2] La General Recommendation n. 19 (GR 19) adottata dalla Cedaw nel 1992, un documento di carattere interpretativo la cui portata in termini politici e giuridici è risultata essere in questi anni fondamentale rispetto all’affermazione, nel quadro dei diritti umani, del diritto di vivere libere dalla violenza.
[3] Con la sola eccezione della precedente General Recommendation n. 12 del 1989 che aveva contribuito in modo determinante a far sì che la questione della violenza trovasse credito nell’agenda istituzionale di alcuni organismi delle comunità internazionale.
[4] Protocollo opzionale alla Convenzione sull’eliminazione di tutte le forme di discriminazione nei confronti delle donne, adottato dall'Assemblea Generale delle Nazioni Unite il 6 ottobre 1999, aperto alla firma il 10 dicembre 1999. Entrata in vigore internazionale: 22 dicembre 2000. Stati Parti al 1° Gennaio 2017: 108.