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La parità negli enti locali, a dieci
anni dalla Carta europea

Foto: Flickr/ Clay Bitner

A dieci anni dalla pubblicazione della Carta europea, cosa resta e cosa manca per il pieno raggiungimento della parità tra donne e uomini nella vita locale

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È il 12 maggio 2006 quando il Consiglio dei Comuni e delle Regioni d’Europa (CCRE) redige a Innsbruck la Carta europea per la parità fra donne e uomini nella vita locale

Nel primo decennio degli anni Duemila l’attenzione da parte dell’Unione europea al tema della parità di genere ha contribuito a creare le condizioni entro cui è stata formulata anche la carta per la parità nella vita locale. Ad esempio, nell’introduzione della Comunicazione della Commissione al parlamento europeo sulla strategia per la parità tra donne e uomini 2010-2015 si legge: “La parità è uno dei cinque valori su cui si fonda l'Unione, che deve assicurare la parità tra donne e uomini in tutte le sue attività”, così come sancito dagli articoli 2 e 3 del trattato dell'Unione europea e dall’articolo 8 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea. 

Il testo della Carta 

La carta, nella sua introduzione, riporta la necessità di superare un piano formale di riconoscimento della parità per incentivare una trasformazione concreta delle situazioni che concorrono a mantenere disparità politiche, economiche e culturali fondate su stereotipi. 

Proprio in questo senso il CCRE si pone come interlocutore di primo piano per un’opera di coordinamento e attivazione degli enti locali e regionali in quanto, “ambiti di governo più vicini ai cittadini, [che] rappresentano i livelli d'intervento più idonei per combattere il persistere e il riprodursi delle disparità e per promuovere una società veramente equa. Essi possono, nelle loro sfere di competenza ed in cooperazione con l'insieme degli attori locali, intraprendere azioni concrete a favore della parità”. Facendo leva dunque sul principio di sussidiarietà e su quelli di autonomia locale e regionale, il Consiglio mette al centro del concetto dell’autonomia locale il diritto alla parità e, per il suo raggiungimento, dichiara fondamentale l’inserimento “della dimensione di genere” nelle politiche territoriali a partire da un “pieno coinvolgimento delle donne nello sviluppo e nell'attuazione di politiche locali e regionali”. 

È interessante a questo proposito riprendere il quinto principio della carta in cui viene esplicitato il concetto di gender mainstreaming attraverso la definizione del 1997 fornita dal Consiglio economico e sociale dell’Onu perché permette di cogliere come i redattori della carta intendevano applicare un approccio di genere nelle politiche locali: "L'integrazione delle questioni di genere consiste nel valutare le implicazioni delle donne e degli uomini in ogni azione pianificata che comprende la legislazione, le procedure o i programmi in tutti gli ambiti e a tutti i livelli. Questa strategia permette d'integrare i pregiudizi e le esperienze delle donne e degli uomini al concetto, all'attuazione, al controllo e alla valutazione delle procedure e dei programmi in tutti gli ambiti politici, economici e societari affinché ne possano beneficiare in maniera paritaria e affinché  la disparità attuale non sia perpetrata".  

La seconda parte della carta è dedicata a definire le modalità attraverso cui i firmatari metteranno in pratica le indicazioni e si faranno carico degli impegni che ne derivano. La carta, al fine di “assicurare la messa in atto degli impegni” prevede che ogni firmatario rediga “un Piano d'azione per la parità che fissi le priorità, le azioni e le risorse necessarie alla sua realizzazione” e ne determina i termini temporali “in un lasso di tempo ragionevole (che non può superare i due anni) a seguire dalla data della firma”. La CCRE, per incentivare l’attuazione della carta nonostante la complessità dell’impegno che questo richiede, ha voluto indirizzare i firmatari verso una realizzazione a tappe degli obiettivi suggerendo di individuare man mano settori prioritari di intervento. Ad esempio, nel sito dell’Osservatorio sulla carta di cui si parlerà successivamente, possiamo trovare alcuni suggerimenti per una strategia step by step rivolti agli enti locali. 

Ad ogni modo, nonostante si sia provato a costruire un quadro generale entro cui i principi e le buone pratiche annunciati possano poi avere una ricaduta concreta nell’attuazione delle politiche, il meccanismo di adesione volontaria alla Carta fa sì che non ci sia stata omogeneità nell’assunzione di responsabilità da parte degli enti locali a livello italiano. Su questo hanno probabilmente inciso sia le riforme che si sono susseguite in questi ultimi anni a livello amministrativo e di suddivisione dei poteri, ma anche le politiche di austerità imposte con conseguenti riallocazioni delle risorse economiche e irrigidimento ulteriormente del margine di azione degli enti locali. 

La carta, dopo aver esposto principi e impegni richiesti ai firmatari si sofferma a definire in termini precisi cosa intende con “analisi di genere” degli enti locali (art. 9) e allarga lo sguardo alle discriminazioni molteplici e agli ostacoli che incidono negativamente “sulla loro capacità di esercitare gli altri diritti definiti e specificati nella carta”. In questo modo, prima di procedere nella terza parte ad una più precisa articolazione dei diversi ambiti entro cui gli enti locali agiscono, si è voluto esplicitare il divieto a tutte le forme di discriminazione ed inserire il contrasto alle discriminazioni molteplici nelle formulazioni dei Piani d’Azione (art. 10). 

Pur non soffermandoci in questa sede su una descrizione più ampia della terza parte della carta, è interessante cogliere, ad esempio, i riferimenti alla responsabilità democratica e al ruolo politico dell’ente, oltre che all’attenzione particolare nel richiedere all’ente di garantire le pari opportunità anche in quanto datore di lavoro. La maggior parte delle indicazioni specifiche suddivise per ambito d’intervento vengono però annoverate per quanto riguarda l’ente locale in quanto prestatore di servizi (educazione, salute, alloggio, protezione da abusi sessuali, ecc.) e nella parte dedicata alla pianificazione e sviluppo sostenibile (ad esempio pianificazione urbana e locale, mobilità e trasporti, ambiente). La carta si chiude poi con i riferimenti al ruolo di controllo e alla capacità dell’ente di istituire forme di cooperazione internazionale o gemellaggi.  

Monitoraggio della Carta e situazione italiana 

Per il monitoraggio e il controllo sull’andamento della carta a livello territoriale è stato istituito, durante il meeting CCRE del 2011 di Varsavia, l’Osservatorio sulla Carta Europea promosso dal Consiglio dei Comuni e delle Regioni d’Europa e dalle sue articolazioni territoriali e finanziato dal Governo svedese per 3 anni (2012-2015). Questo organismo ha avviato nel 2015 un’indagine conoscitiva tra i firmatari della carta, condotta in Italia dall’ Associazione Italiana per il Consiglio dei Comuni e delle Regioni d’Europa (AICCRE), per comprendere qual era lo stato di avanzamento della parità di genere a livello locale. Funzione di questo Osservatorio è anche quella di fornire spunti e strumenti per permettere a ciascun ente locale di prendere ispirazione da quanto fatto da altri in contesti territoriali differenti. 

Attraverso i dati raccolti, sappiamo che in questi dieci anni gli enti locali firmatari in tutta Europa sono stati 1625 suddivisi tra 33 paesi. 

Per quanto riguarda l’Italia, tra Comuni, Province e Regioni i firmatari sono 418. La prima Regione ad aderire fu, nel 2006, la Toscana seguita nel 2007 da Lazio, Marche, Umbria, e Veneto. Dal 22 gennaio 2008 è poi firmataria anche la Basilicata. Utilizzando la banca dati dell’Osservatorio sulla Carta Europea, possiamo osservare che le Province italiane firmatarie sono 22 (di queste solo 6 hanno poi inviato anche il Piano per le Azioni positive, scaricabile dal sito; la prima fu Firenze il 2 ottobre 2006 e l’ultima registrata, nel 2011, Pesaro-Urbino) a cui si aggiungono 390 comuni.

Come si può notare nelle tabelle presenti nel sito dell’Osservatorio, a fronte dell’indicazione della carta di istituire un Piano di azioni positive nell’arco dei due anni successivi alla firma, molti enti italiani sono riusciti a presentare solo la parte di bilancio di genere che, pur essendo parte fondamentale del processo di promozione delle politiche di parità, è un passaggio preliminare “di valutazione in una prospettiva di genere dei bilanci esistenti […] nonché una risistemazione delle entrate e delle spese per promuovere la parità fra le donne e gli uomini”, ma ancora non risulta caricato il piano d’azione più complessivo. Facendo riferimento a quanto sancito dall’articolo 9, a ciascun firmatario viene richiesta la definizione di un’analisi di genere articolata in cui devono essere messe a verifica e a disposizione le risorse per l’attuazione delle politiche, ma affiancandole ad altri impegni di analisi e progetto. 

Alcune riflessioni 

La sperimentazione avviata con la formulazione della carta ci si presenta come un’occasione di riflessione sulle politiche di genere non solo a livello locale, ma immediatamente di sguardo al panorama europeo. La carta stessa, nella propria introduzione, indica un approccio attento ad affrontare le discriminazioni e disparità che, nonostante alcuni interventi normativi, ancora sussistono tra uomini e donne: “malgrado i numerosi esempi di un riconoscimento formale e dei progressi compiuti, la parità fra donne e uomini nella vita quotidiana non è ancora una realtà. Nella pratica donne e uomini non godono degli stessi diritti. Persistono disparità politiche, economiche e culturali, - per esempio le disparità salariali e la bassa rappresentanza in politica. Queste disparità sono prassi consolidate che derivano da numerosi stereotipi presenti nella famiglia, nell'educazione, nella cultura, nei mezzi di comunicazione, nel mondo del lavoro, nell'organizzazione della società….. Tutti ambiti nei quali è possibile agire adottando un approccio nuovo e operando cambiamenti strutturali”. 

Il passaggio interessante nell’introduzione della carta è proprio quello relativo al riconoscimento del livello profondo in cui stereotipi e discriminazioni agiscono e dunque, nell’ottica di promuovere pari opportunità in un ampio spettro di settori d’intervento, vengono sollecitate le strutture amministrative territoriali. La capacità di costruire reti a livello territoriale con gli attori sociali locali permette lo sviluppo di politiche più incisive ed in questo senso la cura della Carta nel promuovere i partenariati (anche a livello internazionale) è uno stimolo interessante. Certo è necessario tenere conto delle specificità territoriali e delle competenze specifiche che ciascuno Stato attribuisce agli enti locali, ma la messa in condivisione di strumenti e informazioni può essere un valido supporto. 

Per quanto riguarda la difficoltà di diffusione della carta tra gli enti locali italiani, e la sua messa in opera parziale, il lavoro da fare è ancora molto. La carta si presenta come uno strumento articolato a livello internazionale, ma attento a cogliere aspetti specifici per quanto riguarda la promozione delle pari opportunità a livello locale e tenta di porsi come un mezzo capace di supportare la continuità degli interventi. È necessario, come già sottolineato, tenere conto delle scelte di politica economica degli stati europei e delle implicazioni che da esse derivano da una progressiva riduzione di risorse economiche perché il rischio è che una carta così innovativa si scontri con le difficoltà materiali nella fase applicativa, sia in termini di risorse economiche che di supporto per un’implementazione delle politiche a lungo termine.  

Riferimenti

Cataldi A., Un Trattato insipido per le donne europee, InGenere, 2010 

Leggi tutto il dossier di inGenere Lo stato delle pari opportunità