Come, e a che prezzo per la democrazia, i capi di stato e di governo dell'Unione europea hanno raggiunto l'accordo sul bilancio pluriennale europeo da cui dipendono i fondi del 'Next Generation'
I capi di stato e di governo riuniti al Consiglio europeo del 10 e 11 dicembre hanno sbloccato lo stallo del negoziato sul bilancio pluriennale europeo per il periodo 2021-2027 e sul piano europeo di ripresa Next Generation EU (NGEU), a esso collegato. Il compromesso raggiunto, che arriva appena in tempo a evitare l’esercizio provvisorio del bilancio Ue per il 2021 e lo slittamento (a data da destinarsi) degli esborsi dei fondi di NGEU, non era affatto scontato, malgrado le continue dichiarazioni di ottimismo da parte delle istituzioni europee.
Come avevamo segnalato in un precedente articolo, una delle questioni più controverse del negoziato, se non forse la più controversa, ha riguardato l'istituzione di un meccanismo di protezione degli interessi finanziari della Ue in caso di gravi violazioni dello stato di diritto da parte di un paese membro nell’uso di fondi europei.
Al riguardo, il 5 novembre scorso, i negoziatori del Parlamento europeo e del Consiglio dell’Unione europea (il consiglio dei ministri dei governi di ciascun paese della Ue) avevano raggiunto un accordo provvisorio, concordando una proposta di regolamento sulla condizionalità dello stato di diritto. In base a tale proposta, i finanziamenti europei agli stati membri sarebbero sospesi o ridotti se i fondi della Ue fossero utilizzati in modo improprio (come nei casi di corruzione o frode) o qualora non venissero rispettati i valori fondamentali della Ue.
In particolare, sin dalla prima pagina, la bozza di regolamento menziona che gli interessi finanziari della Ue vanno tutelati rispettando i valori europei sanciti dall’articolo 2 del Trattato sull’Unione europea (TEU), vale a dire il rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza, dello stato di diritto e dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze, valori riconosciuti come “comuni agli stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini”.
Nel dettaglio, la stessa definizione di stato di diritto viene formulata in riferimento al principio di legalità, certezza del diritto, divieto di arbitrarietà di poteri esecutivi, tutela giudiziaria efficace, separazione dei poteri, uguaglianza davanti alla legge, nonché in riferimento agli altri valori dell'Unione sanciti dall'articolo 2 TEU (art. 2 della proposta di regolamento).
Nel testo della proposta, quindi, il rispetto per lo stato di diritto viene riconosciuto come intrinsecamente legato al rispetto per la democrazia e per i diritti fondamentali: "non può esserci democrazia e rispetto dei diritti fondamentali senza rispetto per lo stato di diritto e viceversa".
Infine, la bozza di regolamento stabilisce che le misure necessarie a tutelare i fondi Ue debbano essere determinate in base al reale o potenziale impatto delle violazioni dei principi dello stato di diritto sugli interessi finanziari dell'unione, andando a prendere in considerazione, quindi, non solo gli effetti immediati e diretti delle violazioni dello stato di diritto, ma svolgendo anche una funzione preventiva, evitando gli impatti indiretti o possibili.
Tuttavia, a tale proposta di regolamento si sono subito opposte con forza la Polonia e l’Ungheria (sostenute dalla Slovenia). I due paesi, non favorevoli alla condizionalità sullo stato di diritto, hanno insistito per un meccanismo di controllo meno rigido, che permetterebbe di sospendere l'erogazione dei fondi europei solo quando le violazioni intacchino direttamente la gestione del bilancio Ue e hanno minacciato, in caso di mancato accordo, di bloccare l’intero negoziato sul bilancio 2021-2027 e su NGEU. Lo stallo è durato fino al consiglio europeo del 10 e 11 dicembre.
Abbiamo seguito con grande attenzione lo svolgimento delle trattative e preso nota delle reazioni di politici e commentatori nella settimana successiva all’accordo. Il Financial Times, in un articolo del 17 dicembre a firma di Martin Sandbu ha definito l’accordo un ‘blockbuster’, potremmo dire ‘un grande successo’, ma nel commento si aggiunge che gli oppositori potrebbero sostenere che è stato conseguito adottando una serie di conclusioni "contorte e annacquate, e che invece di risolvere le loro divergenze, i leader le hanno rimandate a un altro giorno per essere di nuovo oggetto di scontro" .
In un articolo dal tono appassionato sull'Huffington Post, Monica Frassoni ha scritto: "così è arrivato l’accordo che ha superato la minaccia di veto di Polonia e Ungheria e assicurato l’accordo su Next Generation EU. Siccome è abbastanza evidente che non si tratta di un buon accordo, lo si definisce un accordo 'realista', un caso nel quale 'il meglio sarebbe nemico del bene'. Eppure (..) pur in tempi di pandemia, o forse proprio per questo, sarebbe stato necessario andare a vedere fino in fondo il bluff ungherese e polacco".
Ma ora, che fare? Il parlamento europeo si trova di fronte a una sfida interessante. La dichiarazione approvata dal consiglio non ha valore di legge, ma di pura dichiarazione politica. Quindi il parlamento potrebbe attivarsi affinché le procedure tutt’ora in corso contro Polonia e Ungheria siano messe all’ordine del giorno e discusse dal consiglio, nonché pretendere che la commissione europea riapra le procedure di infrazione per le quali entrambi i paesi sono già stati condannati, portandoli in corte per un secondo giudizio che potrebbe aprire la strada a multe onerose.
Perché c’è una cosa che deve essere molto chiara: i governi polacco e ungherese non si fermano. La compagnia petrolifera statale polacca Orlen ha di recente acquistato dalla società tedesca Verlagsgruppe Passau la proprietà del conglomerato mediatico Polska press, che controlla decine di giornali locali e siti di informazione in Polonia. Come nota Visegrad insight, uno dei think tank più attenti della regione, in un commento intitolato Anche in Ungheria si è cominciato dalla stampa locale, il modello ungherese è il prototipo cui si ispirano gli autocrati polacchi.
Quindi le istituzioni comuni, commissione e parlamento devono cercare di riattivare le procedure in corso al più presto. In effetti, questo increscioso episodio rende ancora più evidente che c’è solo una soluzione per la maggior parte dei guai dell’Unione europea: eliminare il diritto di veto e riportare sotto la procedura legislativa ordinaria tutte le materie di competenza della Ue.
Come ha sottolineato Matteo Bonomi per l’Ispi, i negoziati appena conclusi non hanno messo in gioco solo l'autorità morale dell'unione, ma soprattutto il suo stesso futuro economico e politico, legato alla strada che l'Europa sarà in grado di intraprende nell'era post-Merkel.
La mediazione e il compromesso sono stati il leitmotiv di tutta la carriera politica di Angela Merkel: una vera e propria leadership materna che trova conferma nel soprannome che le hanno dato in Germania, “Mutti”, la madre. Tuttavia, l’eredità della cancelliera rimarrà profondamente segnata dalla sua incapacità di far seguire agli strumenti da lei adottati una riforma adeguata della governance dell’Ue.
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