Essere elette
non è un favore

La discussione è accesa in parlamento intorno alla nuova legge elettorale, il cosiddetto Stabilicum-bis. Le modifiche al momento in discussione rischiano però di non tradursi nell'effettiva e piena possibilità delle donne di essere elette in misura pari agli uomini.

Nell'analizzare le disposizioni volte a riequilibrare la rappresentanza di genere contenute nel nuovo “testo base” dell’atto della Camera n. 2822, occorre anzitutto precisare che il quadro normativo qui considerato ha subito negli ultimi giorni modifiche rilevanti, significative proprio con riguardo al “riequilibrio di genere”.[1] Mi riferisco in particolare all’emendamento n. 1.6 approvato il 3 settembre scorso, che ha – aveva? – introdotto, per i candidati diversi dal capolista, la possibilità di esprimere fino a tre preferenze. 

L'emendamento prevede inoltre liste plurinominali composte da sette candidati secondo un criterio di alternanza di genere e ha contestualmente soppresso la previsione secondo cui, nel complesso delle liste nei collegi plurinominali, nessuno dei due generi poteva essere rappresentato nella posizione di capolista in misura superiore al 60%. Restano inoltre invariate – almeno allo stato attuale – la disciplina delle liste premiali, per le quali continua a operare la “quota 60/40” sul complesso nazionale delle candidature, e la possibilità di pluricandidatura fino a cinque collegi elettorali.

L'assetto che ne emerge è assai diverso da quello approvato dalla Camera. Alla maggiore apertura derivante dal ritorno delle preferenze fanno da contrappeso la persistente centralità del capolista, la perdurante incidenza delle pluricandidature e, come si vedrà, il non semplice intreccio tra circuito ordinario e circuito premiale.

Le considerazioni che seguono devono essere lette come una fotografia dello Stabilicum-bis così come risulta allo stato dell’esame parlamentare: uno scatto provvisorio, suscettibile di essere nuovamente “messo a fuoco” alla luce delle decisioni che il Senato assumerà nel proseguimento dei lavori. Questo vale in particolare – lo si anticipa fin d’ora – per il riequilibrio di genere, sul quale potrebbero incidere in modo persino decisivo eventuali modifiche della disciplina del voto di preferenza, soprattutto per quanto riguarda i capilista, nonché interventi sulla disciplina delle pluricandidature e sulle releative regole riguardanti le liste premiali.

L’eventuale approvazione delle modifiche in discussione potrebbe dar luogo a un sistema perfino più “intricato” dello Stabilicum “ante settembre” e dello stesso Rosatellum-bis: un sistema nel quale l'efficacia delle misure di riequilibrio finirebbe per dipendere dall’interazione di una pluralità di variabili, che potrebbero tanto rafforzarsi quanto neutralizzarsi reciprocamente, con il rischio di alterare la corrispondenza tra l’equilibrio prospettato ex ante nella composizione delle candidature e quello destinato a emergere ex post dall’attribuzione dei seggi.

La piega che prenderà questo processo dipenderà da come proseguirà l’esame parlamentare: il ripristino di un limite di genere tra i capilista, l’alternanza nelle liste premiali, una riduzione delle pluricandidature e una disciplina degli scorrimenti maggiormente sensibile al genere delle candidature vincenti potrebbero contribuire a ridurre tale disallineamento. In tutto questo, assume rilievo anche la lettura dell’articolo 51 della Costituzione, soprattutto se considerato come parametro non solo per la previsione formale di misure promozionali, ma anche per valutare la loro effettiva idoneità a incidere – senza tuttavia predeterminarne gli esiti – sulle condizioni di accesso alla rappresentanza.

Resta inoltre, tra i profili di dubbia compatibilità con il dettato costituzionale, quello relativo all'“oscurità” del sistema che va progressivamente delineandosi, che le modifiche in discussione sembrano peraltro aggravare. A ciò si lega il problema dell'intelligibilità dei meccanismi che lo regolano e della loro traducibilità nella scheda elettorale. Insomma, le persone che andranno a votare potranno davvero, di fronte a un simile grado di complessità, essere messe nelle condizioni di comprendere gli effetti del proprio voto e, quindi, di esprimerlo in modo autenticamente libero e consapevole? 

Geometrie variabili

Venendo all’esame del primo profilo – l’introduzione del voto di preferenza per i candidati diversi dal capolista – va subito osservato come questo incida direttamente sul riequilibrio della rappresentanza femminile.

Il ritorno delle preferenze modifica, infatti, la fisionomia del sistema approvato dalla Camera, facendo venir meno la completa “blindatura” delle liste e determinando, all’interno della stessa compagine, la convivenza di due differenti criteri di reclutamento: il primo rimesso alla scelta della formazione politica, il secondo affidato invece a elettori ed elettrici. Fatta questa premessa, occorre però precisare subito che proprio questa duplicità finisce per “complicare” la situazione: da un lato, infatti, la preferenza potrebbe a prima vista apparire come un fattore di maggiore “permeabilità” del sistema rispetto allo Stabilicum “ante settembre”. Dall’altro, è necessario considerare che tale apertura non avrebbe lo stesso impatto su tutte le liste e in tutti i collegi, dal momento che la sua effettività finirebbe per dipendere principalmente dal numero dei seggi attribuiti al collegio e da quelli conseguiti dalle singole liste. Del resto, è, per così dire, “nei numeri” che, per le liste a cui spettasse un solo seggio, questo verrebbe attribuito al capolista e il voto preferenziale resterebbe privo di immediata incidenza (con due seggi, determinerebbe uno dei due eletti; con tre, due su tre; con quattro, tre su quattro, e così progressivamente).

Il sistema di elezione nel suo complesso determinerebbe quindi una sorta di “geometria variabile della preferenza”, la cui capacità selettiva crescerebbe con l’aumentare dei seggi conquistati dalla lista, riducendosi, viceversa, laddove questi siano pochi. Sul versante del riequilibrio di genere ne deriverebbe un rendimento diseguale del meccanismo: per le forze maggiori, le preferenze potrebbero concorrere effettivamente, almeno in qualche misura, a far emergere candidature femminili forti; per le forze medio-piccole, continuerebbe a essere decisiva l'esclusiva la posizione di capolista, sottratta al voto preferenziale.

Si determinerebbe così una differenziazione nelle concrete possibilità di elezione delle candidate, riconducibile non soltanto alla loro capacità di raccogliere consenso, quanto anche al rendimento elettorale della lista nella quale sono inserite e, ancor più a monte, alla consistenza quantitativa dell’offerta elettorale concretamente in grado di attingere all’assegnazione dei seggi. Dato, questo, che appare non privo di rilievo alla luce del principio di eguaglianza, sebbene la questione sembri destinata a porsi soprattutto sul piano politico, considerato l’ampio spazio che, sul versante propriamente giuridico, continua a essere riconosciuto alla discrezionalità legislativa nella conformazione dei sistemi elettorali, specie con riguardo agli effetti che questi ultimi producono ex post sul piano fattuale.

Alternanze ed equilibri

È precisamente a questo punto che acquista rilievo uno degli aspetti più problematici dell’assetto risultante dall’esame del Senato: la soppressione del limite del 60% dello stesso genere tra i capilista.

L’alternanza interna alla singola lista e l’equilibrio complessivo dei capilista costituiscono, infatti, tecniche diverse e non intercambiabili. La prima opera verticalmente, con riguardo alla successione delle candidature all’interno della lista; la seconda agisce invece orizzontalmente sull’insieme dei collegi, impedendo che le posizioni strutturalmente più protette vengano concentrate quasi interamente sul medesimo genere. Ne deriva che che l’alternanza potrebbe rivelarsi non sufficiente a compensare la scomparsa del vincolo sui capilista, dal momento che una forza politica potrebbe rispettarla perfettamente in tutte le proprie liste e, al tempo stesso, attribuire prevalentemente a uomini la posizione apicale nei collegi nei quali abbia maggiori probabilità di conseguire il seggio. Questo avrebbe come conseguenza una compromissione sostanziale delle chance di elezione delle candidate, pur nell’adempimento formale della norma sul riequilibrio di genere.

Sotto questo profilo, dunque, anche a voler riconoscere alla nuova formulazione dello Stabilicum un avanzamento sul versante dell’elettorato attivo, resterebbero almeno due elementi di arretramento: primo, il rendimento differenziato delle preferenze a seconda della forza della lista; secondo, la scomparsa di quella garanzia orizzontale sui capilista che continua invece a essere prevista dal vigente Rosatellum-bis. Il quadro sarebbe invece (almeno parzialmente) diverso qualora venisse meno la “blindatura” della posizione apicale, dato che a quel punto la sottoposizione (anche) del capolista al voto di preferenza, inciderebbe sull’effettività della scelta degli elettori (anche) in termini di riequilibrio di genere, annientando proprio quella posizione strutturalmente sottratta alla competizione elettorale che, soprattutto nelle liste destinate a conseguire un solo seggio, rende decisiva la scelta operata a monte dal partito. 

“Pluricandidature” senza “plurielette”

A rendere ancora più complessa la situazione, inclusa la valutazione comparativa rispetto al testo dello Stabilicum attuale, interviene poi la disciplina delle pluricandidature.

Va subito chiarito che non è tanto quest’ultima, considerata in maniera isolata, a consentire di parlare senz’altro di un miglioramento o di un peggioramento del nuovo assetto. A incidere, piuttosto, è il diverso contesto nel quale la disciplina viene ora a operare, caratterizzato dalla reintroduzione delle preferenze, come si è visto, e dal loro intreccio con il circuito premiale, come vedremo più avanti.

Allo stato attuale, infatti, la stessa persona può essere candidata con lo stesso contrassegno fino a cinque collegi plurinominali, come capolista o in posizione diversa. Inoltre, se ci sono le condizioni, può entrare nel circuito premiale. Questo implica la possibilità che una medesima candidatura operi contemporaneamente in una pluralità di contesti territoriali, producendo una sorta di “effetto moltiplicatore della candidatura” femminile sul piano formale, cui non corrisponde un analogo aumento del numero delle persone effettivamente eleggibili. Sotto questo profilo, dunque, resta sostanzialmente immutata una delle criticità che avevamo già avuto modo di rilevare nello Stabilicum attuale ai fini del riequilibrio di genere, data dal fatto, in sintesi estrema, che la moltiplicazione delle candidature non comporta la moltiplicazione delle elette.

Quel che invece assume un significato almeno in parte nuovo è il rapporto tra pluricandidature e voto di preferenza, in quanto le candidature multiple finirebbero per rimescolare le carte – o meglio, le candidature – in tavola, anche e ancora dopo l’espressione del voto preferenziale, rendendo del tutto “instabile” la corrispondenza tra graduatoria determinata dal voto ed effettiva composizione degli eletti. Una candidata particolarmente competitiva potrebbe, ad esempio, risultare eletta in più collegi o conseguire contemporaneamente l’elezione nel collegio plurinominale e nel circuito premiale, con la conseguenza che, con lo scorrimento della relativa graduatoria, il seggio così liberato venga attribuito al candidato successivo, eventualmente di sesso maschile. Peraltro, sotto questo profilo, una possibile azione correttiva potrebbe essere quella di rendere la stessa disciplina degli scorrimenti sensibile alle esigenze del riequilibrio di genere, prevedendo, per quanto possibile, un criterio di alternanza che tenga conto del genere del candidato già proclamato. In questo modo, verrebbero neutralizzati almeno in parte gli effetti ex post delle plurielezioni, evitando che lo scorrimento finisca per vanificare l’equilibrio perseguito ex ante nella composizione delle candidature.

Ne emerge dunque un quadro ambivalente rispetto all’attuale testo dello Stabilicum. In particolare, gli elementi migliorativi legati alla reintroduzione delle preferenze (riconducibili principalmente alla maggiore possibilità di scelta riconosciuta a elettori ed elettrici, e parallelamente, all’emersione di candidature femminili dotate di un proprio consenso), potrebbero essere attenuati da un uso delle pluricandidature non necessariamente sensibile alle esigenze del riequilibrio della rappresentanza femminile.

Il tutto, ancora una volta, con quella divaricazione tra pluralità delle candidature e pluralità delle elette, per cui alla presenza di più candidature femminili sulla carta può verosimilmente non corrispondere un’analoga pluralità di donne effettivamente poste in condizione di conseguire il seggio.

Dalla parità alle chance

Un ulteriore elemento di complicazione del sistema alla luce degli emendamenti presentati il 3 settembre è dato dalla disciplina delle liste predisposte ai fini dell’attribuzione del premio, rispetto alle quali il riequilibrio di genere è affidato, allo stato attuale, a un meccanismo del tutto diverso da quello dei collegi plurinominali: qui continua a essere applicata la “quota 60/40” sul complesso nazionale delle candidature (per cui la forza politica vincente in grado di superare la soglia vedrebbe garantiti alle proprie candidate nella lista premiale, rispettivamente, almeno 28 seggi alla Camera dei deputati e 14 al Senato).

Va peraltro osservato come, già sotto un profilo generale, tali candidature presentino non poche criticità: si tratta di candidature “locali” soltanto in apparenza, in realtà destinate, se considerate nel loro complesso, a ricomporre elenchi assai estesi “a livello nazionale” (dato che i seggi premiali sono settanta alla Camera e trentacinque al Senato). Il rischio concreto è quello di riproporre, sia pure secondo una diversa architettura, proprio quel problema della conoscibilità dell’offerta elettorale censurata dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 1 del 2014.

Con più specifico riguardo al riequilibrio di genere, acquista poi rilievo la circostanza per cui le candidature inserite nelle liste premiali devono essere collocate anche nei collegi plurinominali: il circuito premiale non si pone (più) come un canale autonomo rispetto a quello ordinario, ma finisce per sovrapporvisi. Questo fa sì che la stessa persona possa essere presente contemporaneamente nei due “livelli” concorrendo, conseguentemente, sul piano formale, al rispetto delle rispettive prescrizioni di genere. Riemerge così, in forma persino più accentuata, quell’“effetto moltiplicatore della candidatura” femminile che è stato problematicamente osservato in precedenza. Non va poi trascurato che la sovrapposizione tra i due circuiti può produrre ulteriori effetti proprio attraverso il meccanismo delle plurielezioni e dei conseguenti scorrimenti. Anche sotto questo profilo potrebbe quindi assumere rilievo una disciplina capace di preservare, per quanto possibile, l’alternanza tra i generi, tenendo conto del genere del candidato già proclamato.

Vi è poi un ulteriore profilo di non trascurabile rilievo. Proprio perché i candidati delle liste premiali vengono eletti secondo l’ordine prestabilito, la mera osservanza del “rapporto 60/40” potrebbe non bastare, laddove non sia accompagnata da una regola relativa alla loro collocazione. Così, potrebbe ad esempio accadere che una lista composta da dieci candidati rispetti formalmente tale proporzione collocando nelle prime sei posizioni altrettanti uomini e nelle ultime quattro altrettante donne: tuttavia, se il premio desse luogo all’elezione di soli quattro candidati, risulterebbero eletti quattro uomini, nonostante il pieno rispetto delle norme di composizione delle liste. E allora, è precisamente sotto questo profilo che potrebbe assumere rilievo un criterio di alternanza anche nelle liste premiali: non già, evidentemente, quale strumento di apertura alla scelta di chi elegge (qui, com’è noto, assente), ma quale tecnica volta a impedire che l’equilibrio numerico delle candidature venga neutralizzato dalla loro distribuzione nelle posizioni concretamente destinate a tradursi in seggi.

Il senso della parità

L’esito, per così dire, “assai criticamente sospeso” della discussione, induce a svolgere una riflessione conclusiva, riconducendo il discorso a uno dei suoi nodi più profondi. La considerazione, cioè, che il “riequilibrio di genere” non dovrebbe rappresentare tanto un momento di arrivo, quanto, semmai, un punto di partenza: uno strumento destinato a concorrere alla formazione di una cultura e, con essa, di una sensibilità della rappresentanza, nella prospettiva che la presenza equilibrata di donne e uomini nelle istituzioni possa un giorno cessare di dipendere dall’efficacia di un vincolo giuridico, per diventare parte della fisiologia stessa della democrazia rappresentativa.[2]

Ed è proprio sotto questo profilo che il quadro attuale induce ancora a molta cautela. Permanendo, purtroppo, il rischio – tutt’altro che ipotetico – che l’effettività delle garanzie normative venga erosa dal concreto operare del dato politico, per cui anche la migliore ingegneria normativa finisce per perdere la propria potenzialità promozionale, fino a ridursi a una forma di riequilibrio “à la carte”.

Questo col possibile effetto, persino paradossale e comunque beffardo, di esporre la misura alla critica di riservare alle donne un trattamento di favore, senza che a esso corrisponda, nei fatti, un effettivo miglioramento delle loro possibilità di essere elette.

Note

[1] Il testo è stato approvato dalla Camera dei deputati il 16 luglio 2026 e trasmesso al Senato come Atto del Senato n. 1971.

[2] Un auspicio che, del resto, già traspariva, in termini antesignani, dalla nota sentenza n. 422 del 1995 della Corte costituzionale.