Premialità e
condizionalità

Il Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) italiano si articola in sei missioni. La parità di genere, insieme al sostegno ai giovani e alla riduzione del divario di cittadinanza rappresentano le missioni trasversali del piano.

Le pari opportunità nelle amministrazioni pubbliche sono garantite dal decreto legislativo n.165/2001 il quale, all’articolo 7, prevede che le amministrazioni pubbliche siano tenute a garantire la parità e le pari opportunità tra uomini e donne e l’assenza di ogni forma di discriminazione, diretta o indiretta.

Nonostante ciò, il piano, con l’obiettivo di colmare i divari in termini di occupazione e tasso di partecipazione delle donne al mercato del lavoro, ha introdotto meccanismi di premialità e meccanismi di condizionalità per l’utilizzo dei fondi.

In particolare, la premialità è prevista dall’ art.108 comma 7 del decreto legislativo del 31 marzo 2023. "Al fine di promuovere la parità di genere" recita il decreto "le stazioni appaltanti prevedono nei bandi di gara, negli avvisi e negli inviti, il maggior punteggio da attribuire alle imprese che attestano, anche a mezzo di autocertificazione, il possesso dei requisiti di cui all’articolo 46-bis del codice delle pari opportunità tra uomo e donna, di cui al decreto legislativo 11 aprile 2006, n. 198".

Il criterio di condizionalità è invece previsto dall’ art.47 del decreto legge 77/2021 convertito con legge n.108/2021  in cui al comma 4 dispone che “le stazioni appaltanti prevedono nei bandi di gara, negli avvisi e negli inviti specifiche clausole dirette all'inserimento, come requisiti necessari e come ulteriori requisiti premiali dell'offerta, criteri orientati a promuovere l'imprenditoria giovanile, l’inclusione lavorativa delle persone disabili, la parità di genere e l'assunzione di giovani, con  età inferiore a trentasei anni, e donne […]. Fermo  restando quanto  previsto al comma 7, è requisito necessario dell'offerta […] l'assunzione dell'obbligo di assicurare, in caso di aggiudicazione del contratto, una quota pari almeno al 30 per  cento delle  assunzioni necessarie per l'esecuzione del contratto o per la realizzazione di attività ad esso connesse o strumentali, sia all'occupazione giovanile sia all’occupazione femminile”.

La normativa in sintesi prevede che gli avvisi pubblici in ambito Pnrr contengano un espresso richiamo alla parità di genere tra le finalità e che l’ambito di applicazione dell’avviso faccia esplicito riferimento ai principi a cui gli avvisi del progetto devono ispirarsi, nella parte relativa agli interventi finanziabili. Inoltre gli interventi devono essere coerenti con la Strategia nazionale per la parità di genere, e nei criteri di ammissibilità gli interventi devono prevedere il sostegno alla partecipazione delle donne.

Poiché come sempre il diavolo si nasconde nei dettagli se è vero che la legge 108/2021 art.47  al comma 4 condiziona l’erogazione dei fondi del Pnrr all'assunzione di un 30 percento di nuovi lavoratori che devono necessariamente essere donne o giovani, la stessa legge all’art.47 comma 7 dispone che “le stazioni appaltanti possono escludere l’inserimento nei bandi di gara, negli avvisi e negli inviti dei requisiti di partecipazione di cui al comma 4, o stabilire una quota inferiore, dandone adeguata e specifica motivazione, qualora l’oggetto del contratto, la tipologia o la natura del progetto o altri elementi puntualmente indicati ne rendano l’inserimento impossibile o contrastante con obiettivi di universalità e socialità, di efficienza, di economicità e di qualità del servizio, nonché di ottimale impiego delle risorse pubbliche”.

Open Polis, in collaborazione con l'Autorità anticorruzione (Anac), ha reso disponibile sul proprio sito i bandi di gara relativi al Pnrr. Ogni gara, associata a un codice identificativo (cig), contiene le informazioni relative alla presenza o meno, in ciascun bando, della quota minima di occupazione femminile e giovanile (condizionalità) e della presenza di premialità. Parallelamente, Anac mette a disposizione sul suo sito le informazioni relative ai bandi di gara rendendo pubblico l’oggetto della gara e l’ammontare del bando, il luogo dove viene realizzata la gara, la modalità di realizzazione della gara, l’amministrazione appaltante.

In questo articolo abbiamo creato un nuovo dataset risultante dalla fusione dei dati raccolti da Open Polis e Anac. Obiettivo del lavoro è quello di vedere quanti bandi di gara del Pnrr contengono la clausola di condizionalità e premialità e che caratteristiche hanno i bandi che rispettano (o non rispettano) queste condizioni.

Il valore medio delle gare fino a ora effettuate e che appartengono al subset estratto da Open Polis è di 2.322.745 euro. Poiché il dataset contiene una elevata varianza in termini di valore totale delle gare[1] si è deciso di suddividere il dataset in dieci classi contenenti lo stesso numero di gare e di esaminare le caratteristiche per ogni classe al fine di mantenere una certa omogeneità in termini di valore della gara stessa. I valori totali delle gare in ogni classe sono riportati nella tabella 1.

Tabella 1. Valore totale delle gare in ogni classe

Fonte: elaborazioni su dati Anac-Open Polis

Come emerge dalla Tabella 1, solo il 3,5% del valore delle gare si trova nelle prime 9 classi mentre il restante è concentrato nell’ultima classe. Sulla base di questa evidenza la successiva analisi verrà svolta dividendo le gare in due sotto-insiemi: il primo, gare di piccola e media entità, il cui valore non supera i 745.000 euro (30.940 gare), e il secondo, gare di grande entità, il cui valore supera i 745.000 euro (3.437 gare). Appartengono a questo secondo gruppo 677 gare di importo superiore ai 10 milioni di euro, e un sotto gruppo di 170 gare che superano i 100 milioni di valore;  cinque di esse superano il miliardo.

Consideriamo anzitutto il criterio di condizionalità. Prendendo in considerazione l’intero dataset senza distinzioni di ammontare delle gare i risultati sono riportati nella tabella 2.

Tabella 2. Condizione di condizionalità nelle gare

Fonte: elaborazioni su dati Anac-Open Polis

Dato un totale di 34.377 gare utilizzabili contenute nel file di Open Polis il  67,8% delle gare non contiene il requisito di condizionalità. Esiste inoltre un 3,17% di gare in cui le informazioni non possono essere classificate (Q). Suddividendo il dataset in gare di grande ammontare e gare di ammontare piccolo-medio si ottengono i risultati riportati in tabella 3.

Tabella 3. Condizione di condizionalità nelle gare per valore delle gare

Fonte: Nostre elaborazioni su dati Anac-Open Polis 

La Tabella 3 evidenzia che il criterio di condizionalità viene disatteso nel 72% dei casi per gare il cui ammontare è inferiore ai 750.000 euro mentre è presente nel 57,2% dei casi per valori superiori. Nel dataset troviamo inoltre  677 gare che hanno un valore superiore ai 10 milioni di euro. Prendendo in considerazione solo queste ultime in relazione al criterio di condizionalità otteniamo i risultati riportati nella Tabella 4.

Tabella 4. Condizione di condizionalità nelle gare per valore superiore ai 10 milioni di euro

Fonte: elaborazioni su dati Anac-Open Polis 

Questo risultato è abbastanza sorprendente. Nonostante l’ammontare della gara sia superiore ai 10 milioni di euro la condizionalità è prevista solo nel 61,62% dei casi. Purtroppo il dataset non fornisce informazioni relative al motivo per cui gare di entità così rilevante siano potute andare in deroga. 

La situazione diviene ancora più sconfortante se si prende in considerazione il requisito della premialità. È necessario ricordare che la premialità oltre a essere prevista dalla legislazione precedentemente richiamata, è prevista all’art.5 della legge 162 del 2021 (Parità di genere e Codice delle pari opportunità), che prevede: “nei bandi di gara, le amministrazioni aggiudicatrici indicano i criteri premiali che intendono applicare nella valutazione delle offerte a favore delle aziende in possesso della Certificazione”.

La certificazione di genere si può ottenere attraverso la cosiddetta Prassi Uni 125/2022 ed è espressamente prevista dalla missione 5 del Piano di ripresa.[2] La tabella 5 mostra il numero di gare che hanno adottato il criterio di premialità: solo il 4.6% delle gare prevede premialità per il rispetto della parità di genere.

Tabella 5. Condizione di premialità nelle gare

Fonte: elaborazioni su dati Anac-Open Polis

Utilizzando la stessa metodologia che è stata utilizzata per la condizionalità, le gare sono state divise in gare di ammontare medio-piccolo e gare di grande ammontare. 

Tabella 6. Condizione di premialità nelle gare per valore delle gare 

Fonte: elaborazioni su dati Anac-Open Polis

Come si può vedere nella Tabella 6 al crescere dell’ammontare la previsione di quota premiale sale al 24% e supera il 50% nel caso si considerino gare con un valore superiore ai 10 milioni di euro come riportato in tabella 7.

Tabella 7. Condizione di premialità nelle gare per valore superiore ai 10 milioni di euro

Fonte: elaborazioni su dati Anac-Open Polis

Fino a ora sono state prese in considerazione le gare e i meccanismi premiali. Un ruolo importante nel processo lo hanno le stazioni appaltanti che hanno il compito di affidare a un operatore economico un contratto pubblico di appalto di lavori o di concessione di servizi e forniture. Le amministrazioni appaltanti nel caso di gare di valore medio-piccolo sono per lo più piccoli comuni, licei, istituti comprensivi statali, comunità montane ed in alcuni casi università.

Per quel che riguarda le gare dal valore elevato l’amministrazione appaltante con la maggior frequenza è l’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa Spa (Invitalia) con una frequenza del 6,8%, Open Fiber Spa (3,2%), Rete Ferroviaria Italiana (2,6%), Telecom Italia mobile (1,6%). Nel caso di gare di ammontare medio-piccolo la scelta del contraente avviene per lo più attraverso affidamento diretto mentre nel caso di gare con importi elevati la scelta del contraente avviene per lo più con procedura aperta.

Tabella 8. Condizione di condizionalità nelle gare ad affidamento diretto o con procedura aperta 

Fonte: elaborazioni su dati Anac-Open Polis

Come si può vedere dalla tabella 8 nel caso di affidamento diretto la condizionalità viene applicata solo nel 20% delle gare mentre quando si passa ad una procedura aperta si trova nel 62,62% delle gare. 

Tabella 9. Condizione di premialità nelle gare ad affidamento diretto o con procedura aperta 

Fonte: elaborazioni su dati Anac-Open Polis 

Risultati più o meno simili si ottengono nel caso di condizione di premialità.

La parità di genere rappresenta un obiettivo trasversale del piano di ripresa e dovrebbe essere favorita anche attraverso l’applicazione dei requisiti di condizionalità e premialità nelle gare per la realizzazione dei progetti del Pnrr.

Grazie a Open Polis che ha costruito una banca dati che contiene le indicazioni di premialità e condizionalità di 34.377 gare, e utilizzando la banca dati Anac, è stato possibile avere informazioni circa l’ammontare delle gare, le stazioni appaltanti, i meccanismi di scelta del contraente. Da queste informazioni è emerso che i criteri di condizionalità e premialità vengono troppo spesso disattesi.

In compenso, questo avviene per le gare di valore medio-piccolo. Non si vuole affermare che nelle gare di valore medio piccolo non sia importante favorire la parità di genere ma queste ultime, nonostante siano numericamente circa 31mila a fronte delle 34mila prese in considerazione, hanno un valore totale di circa un miliardo e mezzo rispetto alle restanti 3.400 che hanno un valore totale di circa 77 miliardi di euro.

Ne consegue che l’impatto occupazionale delle gare grandi in termini di valore sarà molto più elevato rispetto alle gare piccole. Nelle gare grandi le condizioni di premialità e condizionalità vengono rispettate in oltre il 50% dei casi anche perché per queste gare si utilizza un criterio di procedura aperta.

In conclusione, il bicchiere è mezzo pieno. Se le gare sono di ammontare elevato e la procedura di affidamento è aperta, le condizioni vengono rispettate nel 50% dei casi. Occorrerebbe capire come mai nel restante 50% non sono stati inseriti i criteri di premialità e condizionalità. Occorrerebbe capire perché il criterio di premialità viene così spesso disatteso nei bandi di valore medio-piccolo. Purtroppo il dataset a disposizione non fornisce queste indicazioni.

Note

[1] Si passa da un importo di 20 euro per affidamento stampa di 2 tavole di elaborati progettuali per lavori di riqualificazione dell'edilizia residenziale pubblica, con miglioramento sismico ed efficientamento energetico degli edifici, con contestuale riqualificazione degli spazi pubblici adiacenti di contrada credenza – la cui amministrazione appaltante è il comune di Pettineo (ME) (cig 9498323818) a una gara per il valore di 2.157.585.265,88 di euro per la progettazione esecutiva ed esecuzione dei lavori relativi alla realizzazione della nuova linea AV/AC Salerno-Reggio Calabria la cui amministrazione appaltante è Rete Ferroviaria Italiana SPA (cig  95708936C1).

[2] Componente 1, investimento 1.3, Entrata in vigore del sistema di certificazione della parità di genere e relativi meccanismi di incentivazione per le imprese.